Konsekvensar av seksårsreforma og Kunnskapsløftet

Kunnskapsnivået hos elevene har ikke økt etter innføringen av seksårsreformen og Kunnskapsløftet, hevder professor i pedagogikk Peder Haug, i denne artikkelen.

Utdanningspolitikken har lange linjer. Pedagogen Alfred Oftedal Telhaug, som holdt skoledebatten sterkt i live i rundt 50 år, etterlyste meir historiske forskingsperspektiv på utdanningsfeltet (Telhaug, 1997a). Dessverre er det slik at resultatet har vorte det motsette. Det kan sjå ut til at forskingsinteressa meir og meir er knytt opp til det som er av stor samtidig aktualitet, det gjeld også begge dei to reformene som her er tema. Å få fram reformhistoriske perspektiv og konsekvensane av dei, er mi interesse her. 

Studiar av reformer har vist at vedtekne endringar, om dei skjer, oftast tek lang tid. Empirien frå utdanningsreformer viser som regel at det er stor avstand mellom ideal og realitet, mellom dei politiske intensjonane og ambisjonane og dei realitetane og resultata ein når. Forklaringane kan vere mange. Eg har fest meg ved ein utprega tendens til over-reklamering av så å seie ei kvar utdanningsreform. For å få støtte til vedtak, må ein love, og love mykje.

Nye reformer blir marknadsførte etter ein trestegsmodell. Punkt ein er å få fram at status quo er svært uheldig og skadeleg. Punkt to er å understreke at behovet for endring er enormt. Og punkt tre er at dei nye tiltaka etter kort tid vil løyse utfordringane på ein perfekt måte. Så følgjer eit punkt fire når det har gått ei stund, at tilhøva ikkje er bra likevel, at behovet for endring er stort, osv.

Dette gjeld som vi skal sjå både seksåringsreforma og Kunnskapsløftet. Mitt bidrag er såleis å sjå på tilhøvet mellom politikk og praksis for dei to reformene.

Kunnskapsnivået har ikkje auka særleg, målt med dei internasjonale prøvene vi deltek i (PISA og TIMMS). Vi er i dag om lag på det nivået vi var før seksåringane tok til på skulen.

Ei lang linje i saka om alderen for skulestart kan følgjast 41 år tilbake, til 1979, med eit spørsmål i Stortinget. Det førte til forsøksverksemd. Forsøk kan nyttast til å skaffe erfaringar, men i dette tilfellet var realitetane i dei to forsøka det gjeld, først og fremst å drage ut tida (Haug, 2019).

Meir avgjerande enn forsøka var OECD-vurderinga av norsk utdanningspolitikk i 1988. Den konstaterte det paradokset at Noreg nyttar mykje pengar på skule, men utan å ha ein fnugg av innsikt i kva resultata var (OECD, 1989).

Eit anna bidrag er innstillinga frå Hernes-utvalet i 1988, «Med viten og vilje» (NOU 1988:28.). Hernes hadde vore i USA, og var inspirert av den kritiske debatten om utdanningskvalitet der. Bodskapen i innleiingsorda i innstillinga har vore styrande for utdanningspolitikken sidan då (s 7): «Utfordringen for norsk kunnskapspolitikk er at landet ikke får nok kompetanse ut av befolkningens talent.» Det var ein lang veg frå utsegna frå Kyrkje- og undervisningsminister Bjartmar Gjerde i 1975, vel ti år tidlegare, at Noreg hadde den beste skulen i verda.

Reform 97
I desse to tekstene finn vi grunnlaget for den utdanningspolitiske forståinga og prioriteringa som har vore sidan, kort uttrykt slik: Meir kunnskap om resultat frå skulen (resultatkontroll), og meir kompetanse i fag frå skulen. PISA 2001, evalueringa av Reform 97 frå 2003 og PIRLS 2003 stadfester kvar på sitt vis at svakt læringstrykk, manglande tilpassing av undervisninga og låge resultat er typiske for skulen.

Innlegga om dei middelmåtige resultata i norsk skule var mange og sterke etter millenniums-skiftet. Desse perspektiva er ramma om og basisen for den vidare utviklinga både i seksåringsreforma og i Kunnskapsløftet. I evalueringa av Reform 97 (Haug, 2003), heiter det til og med: 

«Utfordringa er å gje elevane betre vilkår for læring og utvikling, det vil heve prosesskvaliteten og resultatkvaliteten i skulen. Alle tiltak knytte til skulen må ha som sitt hovudsikte å styrkje arbeidet med og for elevane si læring og utvikling. Det må gjerast tydeleg at dette er eit overordna politisk ansvar, det er eit leiaransvar i kommunar og på skular, foreldra må vere med, og det er ei oppgåve for kvar einskild lærar.» (s 99). 

Fleire forskarar hevdar at Reform 97 skriv seg inn i utdanningshistoria som ei reform med hovudambisjon å restaurere skulen til å verte meir kunnskaps- og læringsorientert (Koritzinsky, 2000; Telhaug, 1997b). Framlegget om senka alder for skulestart er ein del av dette. Lovnaden var at elevane skulle nå eit høgare kunnskapsnivå og at sosiale skilnader skulle verte mindre.

For å få fleirtal i Stortinget måtte det eit politisk kompromiss til. Det gjekk ut på at på første trinn skulle elevane møte det beste frå tradisjonane i barnehagen og i skulen. Med det fekk leiken formulert ein sentral plass i skulen. Den formelle leseopplæringa skulle først kome på andre trinnet. Det kan sjå ut som at seksåringsreforma braut med den langsiktige hovudambisjonen i Reform 97. 

Det politiske kompromisset var ikkje særleg sterkt. Kompromissa gjorde at tilslutninga over tid vart gradvis svekt. I tillegg var formuleringa om «det beste frå barnehagen» innanfor skulen sine rammer særs vanskelege å praktisere (Haug, 2019). Reform 97 kom under press like etter starten i 1997, i og med regjeringsskiftet same hausten.

Jon Lilletun vart kunnskapsminister, avløyst av Kristin Clemet (i 2001). Begge bidrog raskt til modifisering av reforma gjennom ulike former for dereguleringar, der ei uttalt målsetting var å betre kontrollen med og auke dei faglege resultata i skulen. Her nemner eg at nasjonale prøver kom i 2004 og klassedelingsreglane vart oppheva i 2003.

Det er ei tilpassing til New Public Management med større vekt på effektivitet, resultat og kontroll.

Eit nasjonalt program for støtte i leseopplæringa frå 2003 (Utdannings- og forskningsdepartementet, 2003) gjorde at leseopplæringa mange stader vart flytta ned til første trinn, sjølv om det formelle vedtaket om dette først var bindande for Kunnskapsløftet frå 2006. Allereie etter nokre få år vart sentrale premissar og innhald i Reform 97 endra. Når vi i tillegg veit at det tek svært lang tid før ei vedteken reform verkeleg har sett seg, noko evalueringa også viste (Haug, 2003), kan eg våge påstanden at Reform 97 ikkje kom særleg lenger enn  til startstreken, og at det viktigaste resultatet av Reform 97 vart Kunnskapsløftet. 

Sjølve seksåringstiltaket har til no ikkje vore grundig studert. Om eg likevel skal driste meg til å meine noko om konsekvensar seksåringsreforma har hatt for elevane, vil svaret vere todelt. Det eine er at leiken som pedagogisk verkemiddel i fagleg læring og utvikling ikkje har fått noko godt feste i skulen. Leiken i den grad den finst er primært rekreasjon og friminutt, og i mindre grad eit eksplisitt pedagogisk verkemiddel i fagleg læring (Haug, 2019).

Det andre er at kunnskapsnivået ikkje har auka særleg, målt med dei internasjonale prøvene vi deltek i (PISA og TIMMS). Vi er i dag om lag på det nivået vi var før seksåringane tok til på skulen (Haug, 2015). Det blir spennande å sjå kva t.d. TIMMS 2019 konkluderer med når resultata blir lagde fram i desember 2020.

Resultata frå PIRLS 2016 viser at lesinga har vorte mykje betre på fjerde og femte trinn (Gabrielsen et al., 2017). Det er ingen grunn til å tru at skulestart 6 år er forklaringa, den er heller at leseopplæringa har blitt betre grunna den store merksemda den har fått. Dessutan er det nedgang på PISA 2018 i lesing for 15-åringane (Jensen et al, 2019), det har i alle fall ikkje noko med seksårsreforma å gjere. Eit tredje moment kunne vere å sjå på trivsel og motivasjon hos dei yngste elevane. Om det veit vi lite som kan koplast til reforma, men der er påstandar om for stort læringstrykk, for mykje stillesitting og for mange rutineprega skuledagar (Haug, 2019). 

Kunnskapsløftet
Kvalitetsutvalet la grunnlaget for Kunnskapsløftet, mellom anna med forslag om å innføre nasjonale prøver og å nytte omgrepa kompetanse og grunnleggande ferdigheiter (NOU 2003: 16, 2003; NOU 2002:10). 

Læreplanen for Kunnskapsløftet skil seg frå alle tidlegare læreplanar ved at han definerer kompetansane elevane skal ha nådd og ikkje innhaldet i læringa. Omgrepet kompetanse erstattar omgrepa mål og hovudmoment i fagplanane for Reform 97. Kunnskapsløftet gir oppdraget å bestemme innhaldet elevane skal arbeide med for å nå kompetansemåla til skulane og lærarane.

Omlegginga er ei tilpassing til tilrådingar om mål og resultatstyring frå OECD, og den har blitt ført vidare i den reviderte læreplanen i fagfornyinga. Det er ei tilpassing til New Public Management med større vekt på effektivitet, resultat og kontroll. Starten på denne innføringa tok til med prosjektet «Den nye staten» i 1987 med Brundtland som statsminister (Den nye staten, 1987). Læreplanverket for Reform 97 gjekk eit steg i den retninga, ved at den kombinerer innhaldselementa og læringsmåla i læreplanen.

Vi reknar at mellom ein firdel og ein tredjedel av elevane går i ein skule som ikkje høver godt for dei.

Medan Reform 97 var prega av politiske kompromiss som gradvis forvitra, slutta Stortinget seg nokså samstemt til Kunnskapsløftet. Det var ei reform som statsråden omtala som systemskifte, der visjonen er å skape ein betre kultur for læring (Det kongelige utdannings- og kunnskapsdepartement, 2004, s. 3). Ein konsekvens er at leik ikkje er høgt prioritet i Kunnskapsløftet.

Læreplanverket for Kunnskapsløftet 2006 omtalar leik i alt 13 stader og i fire av ti fag. I læreplanane for fag for Reform 97 finst ordet leik 55 gonger og i ni av ti fag. Dette seier ikkje alt om leiken si rolle i Kunnskapsløftet, men er ein indikasjon om kva tyding den har. Viktig er også at dei teoretiske faga fekk større merksemd på kostnad av dei praktiske og estetiske faga. At dette samla har fått konsekvensar også for arbeidet i begynnaropplæringa er sannsynleg. 

Ei anna side ved utviklinga er tilhøva for elevane som strevar i skulen. Omfanget elevar det gjeld er ei sak. Vi reknar at mellom ein firdel og ein tredjedel av elevane går i ein skule som ikkje høver godt for dei. Av desse fekk 5,9 prosent spesialundervisning i 2003, ein nedgang frå 6,6 prosent i 1997. I Stortinget si drøfting av Kunnskapsløftet i 2004 meinte politikarane at dette omfanget av spesialundervisning var for høgt. Gjennom auka vekt på tilpassa opplæring i den ordinære opplæringa venta politikarane at skulen skulle få ned talet på elevar i spesialundervisninga (Innst. S. nr. 268 (2003-2004), s. 37)

I Kunnskapsløftet kom det såleis fram to parallelle og kanskje konkurrerande synspunkt. På ei side er det krav om meir, betre og grundigare læring og kunnskapar særleg i teorifaga for fleire, og på den andre sida at færre bør få spesialundervisning ved å tilpasse den ordinære opplæringa betre. 

Utviklinga på området vart stikk motsett, og er det framleis. Fleire får spesialundervisning enn i 2003, medan kunnskapsnivået i alle fall ikkje har auka så mykje som det var håp om. Ambisjonane om å endre arbeidet i klasseromma har heller ikkje fått det gjennomslaget ein hadde venta, viser evalueringa (Karseth, Møller, & Aasen, 2013). Auken i omfanget av spesialundervisning kom med Kunnskapsløftet (Nordahl & Hausstätter, 2009).

Ei tolking med relevans her er, at når ein stiller aukande faglege og særleg teoretiske krav til elevane, maktar dei som strevar ikkje å henge med, og at det skaper eit større behov for spesialundervisning (Mathiesen & Vedøy, 2012). Med den kritikken som den siste tida har kome av tilbodet til elevar som har enkeltvedtak om spesialundervisninga, er det klart at her er det uløyste oppgåver.

Dei såkalla læringspunkta her, er fleire. Når ein går sterkt inn for noko, kan det få uventa konsekvensar for noko anna. Politiske bestillingar som gjeld kva lærarar skal vere i stand til å få til innanfor ramma av fellesskapen i ei klasse kan lett verte overdrivne. Eller for å vende attende til utgangspunktet, å love for mykje er ikkje lønt om ein er oppteken av resultatet. 

Fagfornyinga
No står vi framfor Kunnskapsløftet 2020, også kalla fagfornyinga. Den er den klaraste konsekvensen av Kunnskapsløftet. Kunnskapsløftet gav ikkje gode nok resultat, det er eit klart behov for endring. Og fagfornyinga vil sikre at denne endringa skjer, skal vi tru dei kjeldene som omhandlar den. Om så skjer er avhengig av kor stabil politikken på feltet er framover og kva vilkåra er for dei som skal gjere arbeidet i klasseromma. Og konsekvensane, dei er det elevane som møter. 

Dette er første artikkel i en utdanningsserie som inngår i Manifest Tankesmie sitt barnehage- og skoleprosjekt «Til barnets beste».

Referansar
Den nye staten. (1987). Program for fornyelse av statsforvaltningen. Oslo: Vedlegg til St. meld. nr. 4 (1987-88).

Det kongelige utdannings- og kunnskapsdepartement. (2004). St.meld. nr. 30 (2003-2004), Kultur for læring. Oslo.

Gabrielsen, E., Hovig, J., Rongved, E., Strand, O., Støle, H., & Toft, T. E. (2017). Godt nytt! Norske resultater fra PIRLS 2016. Stavanger: Lesesenteret.

Haug, P. (2003). Evaluering av Reform 97. Oslo: Noregs forskingsråd.

Haug, P. (2015). Seksåringsreforma.Om inføring av seks års alder for skulestart og tiårig grunnskule. Norsk pedagogisk tidskrift, 99(6), 493-416. 

Haug, P. (2019). Kampen om leiken i første klasse. I A. A. Becher, E. Bjørnestad, & H. D. Hogsnes (Red.), Lek i begynneropplæringen (s. 27-41). Oslo: Universitetsforlaget.

Innst. S. nr. 268 (2003-2004). Innstilling fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen om kultur for læring.

Jensen, F., Pettersen, A., Frønes, T. S., Kjærnsli, M., Rohalgi, A., Eriksen, A., & Narvhus, E. K. (2019). PISA 2018. Norske elevers kompetanse i lesing, matematikk og naturfag. Oslo: Universitetsforlaget.

Karseth, B., Møller, J., & Aasen, P. (Red.). (2013). Reformtakter. Om fornyelse og stabilitet i grunnopplæringen. Oslo: Universitetsforlaget.

Koritzinsky, L. (2000). Pedagogikk og politikk i L97. Læreplanens innhold og beslutningsprosessene. Oslo: Universitetsforlaget.

Mathiesen, I. H., & Vedøy, G. (2012). Spesialundervisning – drivere og dilemma (Vol. 2012/017). Stavanger: IRIS, International Research Institute of Stavanger.

Nordahl, T., & Hausstätter, R. S. (2009). Spesialundervisningens forutsetninger, innsatser og resultater. Hamar: Høgskolen i Hedmark. 

Nordahl, T., m. fl,. (2018). Inkluderende fellesskap for barn og unge. Bergen: Fagbokforlaget.

NOU 1988:28. Med viten og vilje. Oslo: Kultur og vitenskapsdepartementet,.

NOU 2003: 16. I første rekke. Forsterket kvalitet i en grunnopplæring for alle. Oslo: Utdannings- og forskningsdepartementet,.

OECD. (1989). OECD-vurdering av Norsk utdanningspolitikk. Norsk rapport til OECD: Ekspertvurdering fra OECD. Oslo: Aschehoug.

Telhaug, A. O. (1997a). Forty Years of Norwegian Research in the History of Education. Scandinavian journal of educational research., 41(3-4). 

Telhaug, A. O. (1997b). Utdanningsreformene. Oversikt og analyse. Oslo: Didakta Norsk Forlag.

NOU 2002:10. Førsteklasses fra første klasse. Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystsem av norsk grunnopplæring. Utdannings- og forskningsdepartementet. |Oslo.

 Utdannings- og forskningsdepartementet. (2003). Gi rom for lesing! Oslo.