Hvem planlegger framtiden?

Foto: bathyporeia/ Flickr

Debatten om grønn omstilling har gått inn i en ny fase. Det internasjonale energibyrået, IEA, sin rapport som kom i mai, viser at hvis verden skal begrense oppvarmingen til 1,5 grader, er det ikke behov for mer leting etter petroleum. I stedet må kapasiteten innen sol og vind firedobles frem til 2030. Biden-regjeringen har satt sentrumspolitikere i offside ved å vise at billioninvesteringer i grønn omstilling kan komme fra sentrum-venstre. I Norge debatteres statens rolle: Noen mener at staten bør bli mer aktiv i omstillingspolitikken, slik som i nesten alle andre industrinasjoner. Andre mener at en CO2-pris er den avgjørende sølvkulen som vil få markedet til å skape omstilling.

På tre områder er debatten om grønn industripolitikk uklar. Er dette plan- eller markedsøkonomi? Hva er forskjellen på en industripolitikk fra høyre og en fra venstre? Hvem får kontroll over omstillingen? Den stadig mer opphetede debatten om aktiv industripolitikk gjør at venstresida trenger en tydeligere analyse på disse områdene, for å være klare til politikkutvikling etter valget.

Biden-regjeringen har satt sentrumspolitikere i offside ved å vise at billioninvesteringer i grønn omstilling kan komme fra sentrum-venstre.

Planlegging og marked
Debatten om industripolitikk er uklar når det gjelder spørsmålet om planlegging og marked. Høyresida roper opp om at industrisatsing er «planøkonomi» for å lede tankene til forhutlede brødkøer i 1930-tallets Sovjetunionen, mens deler av venstresida mener at grønn industripolitikk ikke handler om mer enn å «skape grønne markeder».

Som den sovjetisk-britiske økonomen Alec Nove skrev i 1990, fire år før hans død på Voss i Norge: «Plan og marked ses som inkompatible motsetninger, både blant dogmatiske sosialister og dogmatiske antisosialister. Men det ser ut til at en miks av begge er avgjørende i alle moderne samfunn.» Det gjelder også for klimapolitikken, der kvantifiserte mål for utslippsreduksjoner kombineres med årstall, ofte 2030, 2050 og 2100. Omstillingen må planlegges.

Kapitalistiske økonomier har åpenbare innslag av planlegging. Sentral planlegging av transport over et tiårsperspektiv skjer i Norge via Nasjonal Transportplan, og Equinor planlegger investeringer i forhold til lønnsomhet over tid. Planlegging, det vil si ressursallokering basert på en plan som er utarbeidet på forhånd, kan ta flere former. Den ineffektive hypersentraliserte Kald krig-versjonen er et utdatert og ekstremt eksempel.

Kapitalistiske økonomier har åpenbare innslag av planlegging.

Planlegging kan også være indikativ, med skatter og subsidier, eller sektormessig, som for eksempel i helsesektoren. Direktøren for det sørkoreanske holdingselskapet SK Group, Jang Dang-Hyun, formulerte det som følger i et intervju med Financial Times: «å kontrollere hele verdikjeden kommer med mange fordeler siden du kan skape synergier gjennom samarbeid mellom produksjonsenheter (…) det øker din forståelse for hele industrien, noe som reduserer faren for å mislykkes». Slik vertikal planlegging er en del av holdingselskapets strategi for å bli ledende i landet innen nettopp bærekraft.

I en rapport fra i fjor skriver økonomen J.W. Mason at vi kan lære noe avgjørende av den økonomiske styringen i USA under andre verdenskrig: «Jo mer – og raskere – økonomien må endres, desto mer planlegging trenger den.» Et nærliggende eksempel i mindre skala er da europeisk vaksineproduksjon skulle stilles om til produksjon av koronavaksine. EUs vaksinestrategi havarerte da USA og Storbritannia forbød eksport av vaksiner til EU. Det fikk EUs kommissær for det interne markedet, Thierry Breton, å gripe inn i produksjonskjeden for vaksine.

Det viste seg at EU, med Bretons egne ord, hadde «en ekstraordinær liberal og anglosaksisk (sic) politikk» på området. Hans «task force», som kartla flaskehalser i produksjonen, oppdaget blant annet at en fabrikk i Nederland eksporterte vaksiner som ble tappet på flasker i USA, som altså la ned forbud mot at vaksinen kunne sendes tilbake. I stedet ble tappingen flyttet til en fabrikk i Tyskland, noe som ikke bare sikret at vaksinen kom frem som planlagt, men også gjorde prosessen raskere. Planlegging var nødvendig for å raskt håndtere den nye situasjonen.

«Jo mer – og raskere – økonomien må endres, desto mer planlegging trenger den.»

Norge trenger nå en rask og dyp endring av industristrukturen, fra fossil til grønn produksjon. Investeringene i petroleumsindustrien vil ifølge SSB falle med rundt hundre milliarder per år med nåværende politikk i det kommende tiåret. Rundt 200 000 er ansatt i petroleumsindustrien og relaterte sektorer. Cirka 50 prosent av norsk eksport er olje og gass. Men det er mer komplisert enn bare bortfall av inntekter og sysselsetting, siden den infrastrukturen som Norge allerede har investert i, og den kompetansen som allerede finnes i arbeidsstyrken, er knyttet til petroleum.

Skal Norge skifte ut den fossildrevne motoren i økonomien, må vi investere i og planlegge ny kompetanseutvikling ved universitet og fagskoler, håndtering av flaskehalser i verftene som kan bygge både oljeplattformer og understell til havvind, prioritering av kraft til eksport, grønn industri eller datasentre, allokering av kapital til ulike prosjekter, utbygging av kraftnettet, omstilling fra petroleum til strøm i transport, og mye mer.

Det er innlysende at ikke all produksjonen og alt forbruk må planlegges. Men klimaomstillingen vil kreve mer planlegging enn det debattantene har tatt inn over seg, noe som vi har sett i de landene som tar ledelsen i omstillingen.

Klimaomstillingen vil kreve mer planlegging enn det debattantene har tatt inn over seg, noe som vi har sett i de landene som tar ledelsen i omstillingen.

En industripolitikk fra høyre eller venstre
For å fase ut den fossile motoren i norsk økonomi og erstatte den med en grønn motor, trengs en grønn industripolitikk. Men utfordringen for venstresida er at det ikke finnes garantier for at industripolitikk er progressiv.

De østasiatiske landene Japan, Kina, Sør-Korea og Taiwan har brukt industripolitikk til å utvikle sine økonomier til å bli blant de sterkeste i verden, men det har ikke nødvendigvis ført til mer økonomisk demokrati, bedre naturvern, arbeidsmiljø eller lønnsutvikling. I boken Trade Wars are Class Wars, viser økonomene Matthew C. Klein og Michael Pettis hvordan lave lønninger har vært en avgjørende del av den eksportorienterte industripolitikken til Kina og Tyskland.

Kjernen i en industripolitikk fra venstre må være å rette industriutviklingen mot sosiale mål i stedet for maksimal avkastning for kapitaleierne. «Kapitalismens historiske rolle er å utvikle samfunnets produksjonskrefter; men disse strukturene hindrer at de tekniske prestasjonene brukes til nytte for folkeflertallet», skrev Lenin for 122 år siden.

I dag har vi kapital og teknologi som gjør at vi kan bore etter olje på flere hundre meters dyp. Siden 1989 har en flytende plattform boret etter olje på Veslefrikk-feltet. Siden 1995 har en plattform som er høyere enn Eiffeltårnet, pumpet olje på Troll A-feltet. På kort tid har en enorm utvikling i Norges produktive kapasitet blitt drevet frem i jakten på kapitalakkumulasjon. Den jakten gjør at denne produktive kapasiteten rettes mot petroleumsutvinning i stedet for sosiale mål som klimaomstillingen.

Kjernen i en industripolitikk fra venstre må være å rette industriutviklingen mot sosiale mål i stedet for maksimal avkastning for kapitaleierne.

Det er «veldig vanskelig å se hva skulle skille (industripolitikk) fra den forkjetrede ‘nyliberalismen’», skrev Oscar Dybdedahl i en kritikk av grønn industripolitikk på bloggen Sosialistisk fremtid.

Forskjellen mellom en grønn industripolitikk fra venstre og en industripolitikk fra høyre er nettopp dette: er formålet sosiale mål eller økt kapitalakkumulasjon?

En industripolitikk kan rettes mot maksimal akkumulasjon, som Norge gjør nå, uten tempobegrensninger i petroleumspolitikken, med årlige statlige investeringer i petroleumsutvinning på mange milliarder, et økosystem av institusjoner som Oljedirektoratet, Olje- og energidepartement, Equinor, fagskoler og universiteter og til og med en handlingsregel som lar statens petroleumsutgifter gå utenom statens vanlige budsjett. Men den kan også rettes mot trygge jobber, økonomisk utvikling i hele landet, eller grønn omstilling.

Forskjellen mellom en grønn industripolitikk fra venstre og en industripolitikk fra høyre er nettopp dette: er formålet sosiale mål eller økt kapitalakkumulasjon?

Hvem skal sitte i førersetet når Norge stiller om til et postfossilt samfunn? Det tredje spørsmålet om en aktiv industripolitikk handler om kontroll over økonomien. Forenklet kan en «aktiv stat» omfatte økt kontroll for tre ulike aktører: private investorer, politikere eller statlige byråkrater.

Det første alternativet er det økonomen Daniela Gabor kaller for en ny Wall Street Consensus: klimatrusselen håndteres best ved å gjøre omstilling «investerbar»: at staten garanterer en god inntekt for private aktører. «Klimaomstillingen skaper en historisk investeringsmulighet», skrev Larry Fink, direktør for investeringsselskapet BlackRock i sitt årlige brev. Denne «aktive» politikken innebærer at grønne satsinger kombineres med en privatisering av statens funksjoner. Tenk private, kommersielle barnehager, men for alt som er «grønt».

I dette scenarioet er politikken «aktiv» når det gjelder å beslutte hvilke grønne prosjekter som skal gjennomføres, iblant med en kontrollfunksjon, men det faktiske ansvaret er outsourcet til private aktører. Høyhastighetstog Oslo-Stockholm er et eksempel, der privat kapital har vist interesse for å investere. Selv om SV, MDG og Rødt ville se på offentlig finansiering av prosjektet, har Stortinget gått videre uten det.

Et annet alternativ illustreres av Biden-regjeringens infrastrukturplan. Her ble fondsforvalterne skuffet: «Det finnes enorme mengder privat kapital som står klar, men et stort problem er en mangel på infrastrukturprosjekter å investere i», sa Fink. I Biden-planen er det politikerne som sitter i førersetet. Man bruker statsbudsjettet til å investere i infrastruktur, forskning på klimateknologi, produksjon av grønn teknologi og så videre. Finansieringen kommer via skatt og lån til negativ rente, langt billigere enn det private inntektskrav ville innebære.

I Biden-planen er det politikerne som sitter i førersetet.

En omstilling ledet av demokratisk valgte representanter er mer attraktivt for de som ønsker mer demokratisk innflytelse i økonomien. Men det finnes problemer også her. Parlamentariske prosesser kan bli langvarige og åpne for en ineffektiv hestehandel. Hvis de rødgrønne vinner valget i september, er det usannsynlig at man vil drive gjennom tilstrekkelige satsinger over statsbudsjettet, når forbruk av kontantstrømmen og statlige lån blokkeres av handlingsregelen, som det ikke finnes noen majoritet for å endre.

Langsomme parlamentariske prosesser er også problemet med Biden-planen. For å få republikansk støtte er den spredt over åtte år, noe som gjør at de store tallene faktisk blir ganske små (mindre enn det American Society of Civil Engineers mener trengs for å bevare rådende infrastruktur). Dessuten er ikke planen blitt realisert ennå. Både i USA og Norge er problemet at den parlamentariske prosessen ikke nødvendigvis kan legge til rette for endringer som er raske nok eller omfattende nok.

Hvis de rødgrønne vinner valget i september, er det usannsynlig at man vil drive gjennom tilstrekkelige satsinger over statsbudsjettet.

I tillegg til private investorer og politikere er de statlige byråkratene en tredje gruppe aktører som vil utvide sin kontroll over økonomien med en aktiv industripolitikk. Institusjoner som offentlige investeringsbanker, eksportfinansinstitusjoner og direktorater kan gjennomføre avgjørende investeringer og prosjekter uten at Stortinget blokkerer prosessen.

Norge har et petroleumsorientert industripolitisk byråkrati, men på klimaområdet er det Sverige og Danmark som viser veien. Svensk Exportkredit har blitt mer av en slags grønn investeringsbank som gir lån til omstilling av industri i Sverige. Den svenske statseide bedriften LKAB (noe liknende det statlige mineralselskapet Arbeiderpartiet tatt til orde for) er nå langt frem i utviklingen av fossilfritt jern og stål, en sektor som er svært vanskelig å avkarbonisere.s

Danske Energistyrelsen – som skal «fremme forsynings- og energitjenester i verdensklasse som støtter vekst og bærekraftig omstilling» – planlegger og gir subsidier til fornybar energi i Danmark. Målet er å presse ned kostnadene. De har også fått i oppdrag å gi råd til andre land, og derfor deltar Energistyrelsen i planleggingen av en rekke havvindprosjekter. I India jobber Energistyrelsen med et prosjekt som vil redusere Indias utslipp med noe som tilsvarer 150 prosent av Danmarks energirelaterte utslipp.

I India jobber Energistyrelsen med et prosjekt som vil redusere Indias utslipp med noe som tilsvarer 150 prosent av Danmarks energirelaterte utslipp.

Et slikt grønt industripolitisk byråkrati kan være mer smidig enn parlamentariske prosesser. Den kan også være effektivt. Det klassiske eksempelet på et vellykket industripolitisk byråkrati er det japanske superdepartementet Ministry for International Trade and Industry – MITI. Mellom 1950- og 1970-tallet var MITI en avgjørende aktør i Japan tjueårsperiode med gjennomsnittlig årlig vekst på 10 prosent. Ifølge Chalmers Johnson, samfunnsforsker og tidligere konsulent for CIA, var MITIs tre viktigste egenskaper som følger: relativt begrenset størrelse, «think tank»-funksjoner samt tilgang til statlige midler uten å måtte gå via statsbudsjettet.

De rødgrønne vil trolig utvikle en mer aktiv grønn industripolitikk etter valget. Senterpartiet har snakket om et grønt investeringsselskap med 100 milliarder i kapital, Arbeiderpartiet har vist stor interesse for omverdenens grønne industripolitikk, og SV har utviklet en ambisiøs og detaljert Grønn Ny Deal. I lyset av de tre spørsmålene som har blitt skissert over, hva bør en eventuell rødgrønn industripolitikk gå ut på?

Demokratisk kontroll
Omstillingen av norsk industristruktur kan ikke bli en maktovertagelse for investorklassen. Omstillingspolitikken må innebære at demokratiet beholder eller styrker kontrollen over infrastruktur og utdanning i stedet for å utvikle muligheter for kommersielle interesser å maksimere avkastning.

Derfor bør satsinger på grønn infrastruktur og utdanning først og fremst finansieres med offentlig kapital. Det finnes selvsagt en rolle for privat kapital i utvikling av teknologi, men det er demokratisk forankrede prosesser som må styre.

Smidighet og effektivitet
Det er fare for at de parlamentariske prosessene kan være for langsomme og dysfunksjonelle for å sørge for tilstrekkelig hastigheten i klimaomstillingen. Det er også fare at det blir vanskelig å få flertall for viktige beslutninger hvis de pakkes sammen med upopulære tiltak som økt CO2-avgift.

Derfor trengs et grønt industripolitisk byråkrati som kan arbeide utenfor Stortingets langsomme prosesser med minimalt med «vetopunkter». Samarbeid og koordinering på tvers av institusjoner må bli mulig. Kartlegging av kompetanse og kompetansebehov, utdanningssatsinger og arbeidsformidling må koordineres for å unngå feilsatsinger.

Det er større risiko knyttet til for små enn for store satsinger på en grønn omstilling av norsk industristruktur.

Go big or go home
Det er større risiko knyttet til for små enn for store satsinger på en grønn omstilling av norsk industristruktur. Ifølge tunge aktører som IEA trengs det ikke mer oljeleting i et scenario for 1,5 grader. Derimot trengs en firedobling av kapasiteten for fornybar kraft på ni år.

Norge ligger allerede langt bak USA, EU, Kina, Danmark, Sverige, Storbritannia, Nederland og Tyskland, selv om Norge har en mer dominant fossil industri. Equinors Hywind Scotland i var i 2017 verdens første kommersielle flytende vindkraftprosjekt, med 30 MW i kapasitet. Nå, knapt fire år senere, har regjering i Sør-Korea planlagt et flytende havvindprosjekt på 6 GW. Hastigheten i omstillingen har tiltatt kraftig.

Det er ingen tvil om at utfordringene for Norge vil være enorme, og derfor kreves en satsing på nye institusjoner med finansielle muskler som kan sørge for en ny grønn retning for norsk økonomi. Faren for inflasjon bør håndteres på sektornivå, der flaskehalser i produksjonskjeder identifiseres og kapasiteten ekspanderes.

En omstillingspolitikk der noen skor seg mens andre må betale regningen, vil ikke og bør ikke aksepteres.

Sosial progressivitet
Omstillingspolitikken må være sosial, med omstilling som overgripende mål og lønnsomhet som har underordnet middel. Det betyr helt konkret at satsinger på for eksempel fornybar energi bør gjennomføres selv om en tilsvarende investering i utvinning av petroleum hadde vært mer lønnsom.

Det er i det lange løp, med en ny industristruktur med lave kostnader, vi kan forvente lønnsomhet. Nye institusjoner og satsinger må være effektive, men ha tydelige progressive mandater om naturvern, arbeidsforhold og representasjon for fagbevegelsen. Statlige penger kan ikke gå til investeringer i sosial dumping slik som da Investinor (med maksimal avkastning som mandat) investerte i en vaskehjelp-app. Folk flest må oppleve omstillingen som positiv i hverdagen for å sikre politisk støtte.

Det er derfor Biden-regjeringen har koplet sine satsinger for grønn omstilling til representasjon for fagbevegelsen. Noen bedrifter er godt posisjonert for å tjene store summer på en aktiv omstillingspolitikk. Men det er ikke rimelig at noe tjener enorme formuer på krisepolitikk. Derfor kan en «skatt på superprofitt» være relevant. En omstillingspolitikk der noen skor seg mens andre må betale regningen, vil ikke og bør ikke aksepteres.

Den industripolitiske debatten har handlet om aktivitet og passivitet. Men den store politiske striden etter valget vil snarere handle om hvordan og for hvem.

Konklusjon
Det grønne industriskiftet vil være en stor omstilling av norsk økonomi med kompleks koordinering og planlegging over tid. En så stor omstilling vil ikke ha en nøytral effekt på maktforholdene. De rødgrønne partiene har derfor alt å vinne på å gjøre omstillingen av Norges industristruktur til et framskritt for folk flest. Omstillingspolitikken vil få politisk oppslutning hvis folk opplever at de får nye eller bedre jobber, ny utdanning, adgang til billigere offentlig transport eller lavere strømregninger. Men ikke hvis de ser at noen på toppen skor seg, mens de selv får høyere kostnader.

Den industripolitiske debatten har handlet om aktivitet og passivitet. Men den store politiske striden etter valget vil snarere handle om hvordan og for hvem.