Klimapolitikk henger uløselig sammen med industripolitikk. Skal vi klare å erstatte fossil energi med fornybar energi, må det utvikles nye arbeidsplasser, ny industri og ny teknologi. I Norge henger vi etter. Her er klimapolitikken overlatt til markedet (kvotemarkedet), mens klimaproblemet er gjort til et spørsmål om personlig moral.
Det har selvfølgelig konsekvenser for norske klimagassutslipp, som er på vei mot himmelen. Men har det noe å si for norsk industri?
Et jubelår
2011 ble et jubelår for norsk oljeindustri. Ikke siden midten av 1980-tallet er det funnet så mye ny olje- og gass på norsk sokkel.
Det startet i august med funnene på Aldous Major og Avaldnes utenfor Stavanger. Det fortsatte ut på høsten med nye olje- og gassfunn i Barentshavet, funn som ville «forlenge oljealderen» mente Statoil.[i] Vel og bra for norsk industri, skulle man tro.
samtidig som oljeindustrien har opplevd et jubelår, er det ansatte i andre sektorer som har hatt mindre grunn til å juble
Samtidig som det ble funnet ny olje, gikk investeringstakten på sokkelen i været. Rekordhøye 146 milliarder kroner ble investert i norsk oljeindustri i 2011, en økning på 20 milliarder fra året før. Veksten har fortsatt inn i 2012. I år er det ventet at industrien vil investere 180 milliarder kroner på norsk sokkel. [ii]
Men samtidig som oljeindustrien har opplevd et jubelår,[iii] er det ansatte i andre sektorer som har hatt mindre grunn til å juble.
Nedleggelser
I april mistet 500 mennesker jobben i Porsgrunn, da solenergifabrikken REC la ned produksjonen sin der. En måned tidligere ble 200 ansatte i REC sin fabrikk i Glomfjord sendt på dør. Et halvt år tidligere var det Norsk Skog på Follum som måtte si opp 350 ansatte, og i våres var det Peterson papirfabrikk i Moss som måtte gi opp. 260 ansatte mistet jobben der.
Slike eksempler finnes over hele landet: I januar mistet 94 ansatte jobben da en maskinfabrikk i Mo i Rana ble nedlagt, i Stavanger mistet 195 ansatte jobben da en høyteknologisk flymotorbedrift måtte legge ned i mars, og i Drammen mistet 75 personer jobben da en emballasjefabrikk ble lagt ned i mai.
Andre bedrifter har ikke en gang kommet på fote før de ble lagt ned. Et eksempel er den norske turbinprodusenten Scanwind. Selskapet hadde i lang tid utviklet store vindturbiner, spesialdesignet for offshore vindkraftverk. Mange mente det var muligheter for å få til synergieffekter i Verdal, der verftet allerede produserte understell til slike kraftverk.
Men det ble med drømmen. Hjemmemarkedet uteble, og etter å ha blitt kjøpt opp av amerikanske General Electric ble produksjonen nedlagt og teknologien flyttet utenlands.
Slik er mange norske industribedrifter i ferd med å forsvinne, men nedgangen kamufleres av den eksplosive vekstraten offshore. Mange av de ansatte som mistet jobben i Norske Skog i fjor, ble seinere ansatt i oljerelatert industri.[iv]
Støvsuging av ingeniører
I februar la Norsk Industri fram sin konjunkturrapport for 2012. Den viste hvordan den svulmende oljeindustrien nå støvsuger markedet for ingeniører, operatører og annen kvalifisert arbeidskraft. Rapporten advarte mot en farlig deling av industri-Norge, mellom vinnerne (olje- og gassrelatert industri), og taperne (annen industri med lav konkurransekraft).[v] Ingen klarer å konkurrere med lønnsvilkårene i olje- og gassektoren, noe som skaper store utfordringer både for det offentlige og for andre teknologibedrifter. Ifølge teknologibedriftene selv, mangler det nå 16.000 ingeniører her til lands.[vi]
Vi står med andre ord overfor en kraftig deling av industri-Norge, der de som er knyttet til oljen gjør det sterkt, mens resten av industrien sliter med å overleve.
Hollandsk syke?
Mønsteret er kjent. På 1960-tallet kunne Nederland glede seg over formidable inntekter fra gassforekomstene på Groningen-feltet. Pengene ble brukt til å finansiere en sterk vekst i offentlige utgifter uten at skatter, avgifter og andre inntekter fulgte etter. Den sterke utgiftsveksten førte til tap av konkurranseevne og nedleggelse av arbeidsplasser i konkurranseutsatt sektor. Når inntektene fra petroleumsindustrien så begynte å falle, gikk Nederland inn i en dyp krise med store kutt i offentlige budsjetter. Tilstanden ble betegnet som Hollandsk syke.
Nå advarer mange økonomer mot liknende tilstander i Norge. Tidligere sentralbanksjef, nå finansråd, Svein Gjedrem advarte mot faren for Hollandsk syke i norsk økonomi allerede i 2009. Det samme gjorde BI-professor, Hilde C. Bjørnland, året etter.[vii] Men der nyliberale økonomene har en enøyd tendens til å diagnostisere offentlige utgifter som problemet, er det mange som glemmer det private utgiftsnivået. Og i den norske konteksten er det all grunn til å advare mot det trykket petroleumsindustrien nå skaper.
Politisk redaktør i avisa Nationen, Cato Nykvist, har skrevet innsiktsfullt om hvordan oljen er blitt vår velsignelse og vår forbannelse. I en kommentar fra mai i år skriver han om hvordan bønder og offentlige ansatte nå må betale for festen som skjer offshore: «Det er behov for å holde igjen den norske lønnsfesten. Da må det strupes igjen der regjeringen har makt til å strupe. Dermed blir det bøndenes og de offentlige ansattes lodd å ta såkalt makroøkonomisk ansvar », skriver Nykvist, og fortsetter: «Vi forstår det jo. Veien foran oss er svingete og farefull. Da hogger man i bremsen. Problemet er bare at staten ikke har noen bremsepedal der det går som fortest, der det norske lønns- og kostnadsnivået virkelig trekkes opp. Oljenæringen er gitt frie tøyler».[viii]
Oljen er avpolitisert
Nykvist mener altså at oljeindustrien er gitt ”frie tøyler”, og at regjeringen derfor forsøker å stramme inn på andre sektorer enn offshore. Men kan det virkelig stemme at den viktigste næringen i Norge er utenfor politisk kontroll, og hvordan påvirker den i så tilfelle resten av økonomien?
Allerede på 1970-tallet forsto politikerne at oljeindustrien ville bli en mektig aktør i norsk økonomi. Hvordan ville offshoreindustrien påvirke lønns- og prisstigningen i Norge? To viktige styringsverktøy ble innført. Det første var et tak på utvinningstempoet, det andre var et konsesjonssystem, som skulle avgrense hvor oljeselskapene fikk lov til å lete og utvinne olje. Begge disse styringsredskapene har politikerne i dag gitt fra seg.
Nå spilte det knapt noen rolle hvor raskt man hentet opp oljen, så lenge pengene ble investert i utenlandske verdipapirer – trodde man
Tempo og risiko
På slutten av 1970-tallet bestemte Stortinget at Norge ikke skulle utvinne mer enn 90 millioner oljeekvivalenter i året. Slik kunne man ha kontroll på produksjon, investeringer og kapitaltilstrømningen. Ti år seinere skjøt likevel produksjonen igjennom taket og langt over. I fjor produserte vi mer enn 218 millioner standard kubikkmeter olje- og gass,[ix] og «tempodebatten» er i praksis lagt død.
Forklaringen finner vi blant annet i statsminister Jens Stoltenberg sin masteroppgave i sosialøkonomi fra 1986. Det er en oppgave som diskuterer hvordan man best kan forvalte oljeressursene i Nordsjøen. I oppgaven definerer Stoltenberg oljen som en del av landets formue, på lik linje med finanskapital og realkapital. Spørsmålet han stilte seg var hvordan staten best kunne balansere den totale formuen, og forholdet mellom olje, finans og realkapital. En slik balanse ville kunne definere det beste utvinningstempoet, mente han.
Et sentralt begrep i oppgaven er risikoaversjon. Stoltenberg ville begrense risikoen knyttet til den framtidige avkastningen fra oljen og en av de største risikoene var fallende oljepriser. Faren for lave oljepriser gjorde det derfor fornuftig, mente Stoltenberg, å forvandle oljeformue til finanskapital: «Risikoaversjon bidrar til å øke oljeproduksjonen for å konvertere denne til kapital med mer sikker avkastning», skrev han.[x]
Resultatet av Stoltenbergs regnestykke ser vi i dag i statens petroleumsfond (oljefondet) som nå forvalter verdier for 3500 milliarder kroner. Heller enn å begrense utvinningstempoet mente Stoltenberg man burde hente opp oljen fortest mulig, slik at man kunne investere den i aksjer og obligasjoner. De første pengene ble satt inn i oljefondet mens Stoltenberg var olje og energiminister i 1996.
Med opprettelsen av oljefondet frikoblet man i praksis tempodebatten fra politikken. Nå spilte det knapt noen rolle hvor raskt man hentet opp oljen, så lenge pengene ble investert i utenlandske verdipapirer – trodde man.
Ingen styring med investeringene
Etter å ha gitt fra seg kontrollen over utvinningstempoet, satt politikerne i praksis igjen med ett viktig styringsverktøy i oljepolitikken, og det var konsesjonssystemet.
Gjennom konsesjonssystemet kunne politikerne begrense letetilgangen på sokkelen, og der igjennom investeringsnivået. Det var en politisk prosess, der direktorater, organisasjoner og sivilsamfunn tok del gjennom høringsrundene. Slik hadde man i prinsippet god kontroll på de overordnede miljøpåvirkningene og det overordnede investeringsnivået – selv om det ikke alltid ble tatt hensyn til.
Tildelinger
Slik er det ikke lenger. I 2003 iverksatte Bondevik 2-regjeringen den såkalte TFO-ordningen (tildeling i forhåndsdefinert område). Ordning hadde til hensikt å gjøre det lettere for selskapene å lete etter olje i såkalte modne områder, men i praksis innebar det en kraftig deregulering av oljepolitikken. Der nye letesøknader før hadde vært gjenstand for grundige faglige- og politiske granskninger, ble avgjørelsene nå delegert til et knippe byråkrater i Olje- og energidepartementet (OeD).
I første omgang var ordningen begrenset til havområder som var nær eksisterende olje-infrastruktur. Det er det slutt på i dag. I fjor gjennomførte regjeringen en utvidelse av ordningen, og ga byråkratene i OeD fullmakt til å tildele letekonsesjoner nesten hvor som helst på sokkelen. De eneste områdene som nå ligger utenfor TFO, er i praksis de områdene som regjeringen holder helt stengt for petroleumsvirksomhet. Det er ikke mange.
TFO er i dag den viktigste arenaen for tildelinger av letetillatelser på norsk sokkel. Langt flere letekonsesjoner tildeles i dag gjennom TFO, enn gjennom de ordinære konsesjonsrundene. Dermed har politikerne i praksis gitt fra seg begge de viktigste styringsredskapene i oljepolitikken. Vi ser at Nykvist hadde rett; «Oljenæringen er gitt frie tøyler.»
Problemet er at Stoltenberg har gjort disse prinsippene til mer enn styringsprinsipper, og hevet dem opp til en slags ideologi
Konsekvenser for klimapolitikken
Konsekvensen er selvfølgelig at oljeindustrien går på høygir. Det er liten eller ingen styring med investeringsnivået, og heller ikke med utvinningstempoet. Oljeindustrien vokser på bekostning av annen industri, og klimagassutslippene øker raskere enn noensinne. Siden 1990 har klimagassutslippene offshore økt med 75 prosent.
I likhet med oljepolitikken er også klimapolitikken blitt deregulert de siste årene. Framfor å regulere klimaforurensing, slik vi regulerer annen forurensing gjennom konsesjonssystemet, blir klimagassutslippene regulert gjennom markedet (kvotemarkedet).
Et viktig prinsipp innen samfunnsøkonomien, som det er lett å slutte seg til, er at det er fornuftig å gjennomføre tiltak på en kostnadseffektiv måte. Gjennomfører vi klimatiltakene kostnadseffektivt, vil vi få flere klimatiltak igjen for hver krone.
I tråd med dette prinsippet er det også bedre å skattlegge forurensing, framfor å bruke masse penger på å subsidiere fram alternativene. Så langt er jeg og Stoltenberg enige.
Problemet er at Stoltenberg har gjort disse prinsippene til mer enn styringsprinsipper, og hevet dem opp til en slags ideologi, hevet over politisk diskusjon om hva som egentlig virker.
Svensk suksess med avgift
La oss se på noen eksempler. I Sverige er det solgt mer enn 200.000 såkalte etanolbiler. Dette er biler som kan kjøre på 85 prosent biologisk etanol framfor bensin. Resultatet er en kraftig reduksjon i de svenske klimagassutslippene sammenliknet med om bilene hadde kjørt på fossil bensin. Regjeringen i Sverige vil at hele bilparken skal være fossilfri innen 2030.[xi]
Bakgrunnen for suksessen er en kraftig økning i CO2-avgiften på svenske drivstoff. Det gjør det lønnsomt for bilistene å bytte ut fossilt drivstoff, basert på olje, med nytt biologisk drivstoff, produsert av biologisk olje og etanol, alternativt batteribiler.
I Norge har vi gått motsatt vei. Her fjernet regjeringen i 2010 avgiftsfritaket på biodiesel og bioetanol. Dermed ble det ulønnsomt å kjøre på biodrivstoff i Norge.
Dette hadde ikke bare konsekvenser for klimagassutslippene, men også for de delene av industrien som ville satse på det grønne drivstoffet. I Fredrikstad ble en splitter ny fabrikk til 350 millioner kroner lagt ned, og på Follum ga Norske Skog opp forsøkene på å omstille produksjonen sin fra papir til drivstoff. 350 mennesker ble sagt opp. Snakk om kostnadseffektivitet.
Likevel har Stoltenberg brukt klimapolitiske argumenter for å gjøre som han gjør. En av begrunnelsene for ikke å øke CO2-avgifen på drivstoff, er at CO2-avgifter er knyttet til de internasjonale kvoteprisene.[xii] Rett pris for norske CO2-utslipp (fra biler) bør derfor ikke ligge så mye over EUs kvotepriser. Dette argumentet har fått debatten om CO2-avgiften i Norge til å få en nærmest absurd karakter. Selv om CO2-avgiften på drivstoff er lav i Norge, er den fortsatt høyere enn kvoteprisen, som har sunket til bunns. Dette har fått flere økonomer til å hevde at CO2-avgiften på bilbruk er «alt for høy».[xiii] ECON-analyse konkluderte sågar i 2003 med at CO2-avgiften på drivstoff burde halveres.[xiv] Dette er økonomer Stoltenberg låner øre til.
Vi har liknende eksempler fra offshoreindustrien. Det mest effektive klimatiltaket som noensinne er innført i Norge, var CO2-avgiften som ble innført på norsk sokkel i 1991. På denne tiden var Statoil i ferd med å planlegge utbyggingen av gassfeltet Sleipner. Som et resultat av at avgiften ble innført, bestemte selskapet seg for å rense ut CO2 fra feltet og reinjisere klimagassen i norsk sokkel. 8 millioner tonn CO2 er blitt renset og reinjisert på Sleipner siden produksjonsstart i 1996.[xv] Kostnadene for å rense og injisere klimagassen var beregnet til et sted mellom 600 og 700 millioner kroner. Mye penger, men likevel ikke mer enn at Statoil fant det lønnsomt framfor å betale avgift til staten. CO2-avgiften hadde med andre ord vist seg å være et effektivt klimatiltak.
Men framfor å opprettholde (og evt. utvide avgiften), bestemte regjeringen seg i 2007 for å erstatte CO2-avgiften med kvoter. Mens CO2-avgiften i 1996 hadde vært på nesten 600 kroner per tonn CO2 (justert for inflasjon), slapp industrien nå unna med å betale knappe 200 kroner per tonn CO2. Et effektivt klimatiltak ble med andre ord reversert, med begrunnelse i at kvotemarkedets mekanismer på sikt var mer effektive. Det har de vist seg å ikke bli.
Etter at offshoreindustrien ble ilagt kvoteplikt i 2007, er prisene på EUs klimakvoter mer enn halvert. 50 kroner koster en klimakvote i dag. Det er lite sammenliknet med en CO2-avgift på 600 kroner. I regjeringens nye klimamelding har man heldigvis tatt konsekvensen, og justert opp igjen avgiften, men nettoprisen industrien må betale for å forurense er fortsatt under halvparten av hva den var da Sleipner ble satt i drift.
Ta grep om klimapolitikken
I tråd med sin egen klimaideologi er Stoltenberg svært redd for å hjelpe fram alternativene til fossil energi. Subsidiering er i følge rådende økonomisk teori ineffektivt. Likevel bruker de fleste andre land i Europa slike virkemidler for å støtte fornybar energi.
Tyskland og Danmark er i dag ledende i verden når det kommer til vindkraft. Tilsvarende ligger Sverige langt foran oss både på utvikling av 2. generasjons biodrivstoff og utbygging av bioenergi. I Norge står det stille.
Denne utviklingen i våre naboland er skjedd på tross av, ikke på grunn av EUs kvotemarked. Disse landene er del av kvotemarkedet på lik linje med Norge, men har forstått at man i tillegg til pisk må bruke gulrot for å utvikle nye arbeidsplasser innenfor fornybar sektor. I tillegg til å skattlegge fossil energi gjennom kvotemarkedet, har landene gode støtteordninger for fornybar energi. Slik har de etablert nisjemarkeder for den nye energien, der den har kunnet utvikle seg for å bli konkurransekraftig med fossil energi.
det er behov for politikere som peker ut retningen og hjelper fram ny industri og teknologi
Oljeavhengighet
Vindkraftmarkedet i Europa var i 2011 på 240 milliarder kroner. Det er mer enn hva oljeindustrien investerte på norsk sokkel i fjor. Vindindustrien er en industri som er utviklet som et resultat av en aktiv klimapolitikk, og den vokser i et marked som for øvrig er i tilbakegang. Danske Vestas, en av Europas ledende vindselskaper, hadde i fjor ordrer inne for mer enn 70 milliarder kroner.
Skal vi få til noe tilsvarende i Norge, må politikerne igjen ta kontroll over norske klimagassutslipp og over norsk oljepolitikk. Et første grep kan være å innskrenke den såkalte TFO-ordningen, og styrke det gamle konsesjonssystemet. Et slikt grep vil kunne begrense temperaturen i offshoreindustrien, og kanskje gi bedre utviklingsmuligheter for en ny grønn industri. Samtidig vil det være nødvendig å stimulere ny landbasert industri med noen av pengene oljen genererer.
Finansminister Sigbjørn Johnsen mener norsk økonomi er solid. Det kan godt være. Men vi er alt for oljeavhengige. Derfor er det også nødvendig at regjeringen tar tydelige grep i industri- og klimapolitikken.
Skal vi få til en langsiktig omstilling av norsk økonomi i mer bærekraftig retning, er det behov for politikere som peker ut retningen og hjelper fram ny industri og teknologi. Bare på den måten kan vi få til en balanse i industri- og klimapolitikken som vil gagne begge sektorer.
Noter
[i] Nordens Nyheter (8.9.11), Nye norske oljefunn motvirker lavere vekst: http://nordensnyheter.no/default.aspx?Id=3926
[ii] SSB (1.3.12), Sterk økning i olje- og gassinvesteringene: http://www.ssb.no/oljeinv/
[iii] Det var Petoro-sjef Kjell Pedersen som brukte uttrykket først, i et intervju med Teknisk ukeblad i februar.
[iv] E24 (26.3.12), Oljeindustrien snapper opp ansatte fra Norske Skog: http://e24.no/jobb/oljesektoren-snapper-opp-ansatte-fra-norske-skog/20178208
[v] Norsk Industri (2012), Konjunkturrapport: http://www.norskindustri.no/getfile.php/Dokumenter/PDF/Konjunkturrapport2012_web.pdf
[vi] Tekna (12.1.12), Mangler 16000 ingeniører: http://www.tekna.no/ikbViewer/page/tekna/aktuelt/artikkel?p_document_id=833932
[vii] Forskning.no (13.3.10), Advarer mot Hollandsk syke: http://www.forskning.no/artikler/2010/mars/244606
[viii] Nationen (26.5.12), Landet det ikke bør bo folk i: http://www.nationen.no/2012/05/26/politikk/kommentar/kato_nykvist/bonder/statsansatte/7456897/
[ix] Oljedirektoratet (16.1.2012): Sokkelåret 2011.
[x] Stoltenberg, J. (1986): Makroøkonomisk planlegging under usikkerhet. En empirisk analyse. Universitetet i Oslo.
[xi] Miljödepartementet (22.12.2011).
[xii] Se blant annet NOU 2007:8, En vurdering av særavgiftene.
[xiii] E24 (8.6.2007), Slakter bensin-idé: http://e24.no/makro-og-politikk/slakter-bensin-ide/1826962
[xiv] ECON (2003), Rapport 2003 – 054. Eksterne marginale kostnader ved transport.
[xv] Statoil (2007): Sleipner Vest.