Hva er OPS?

Bilde

La det være klart at alle bygge- og anleggsprosjekter i det offentlige alltid gjennomføres som et samarbeid mellom private aktører og den offentlige byggherren. En offentlig byggherre, om det er Statsbygg, Forsvarsbygg, et helseforetak, en fylkeskommune eller en kommune gjør selv fra 0,5 til fem prosent av den totale arbeidsinnsatsen i prosjektet. Dette er rene administrasjonsoppgaver – og av og til ledelsesoppgaver. Resten utføres av private arkitekter, rådgivende ingeniører, entreprenører og leverandører.

Dette gjelder uavhengig av om vi benytter det som i dagligtalen omtales som OPS, altså offentlig-privat samarbeid, eller om vi benytter mer tradisjonelle former for samarbeid. Forholdet gjelder også i stor grad når det gjelder vedlikeholdsarbeid og videreutvikling av bygningsmassen over tid. La oss derfor fastslå: det er alltid private aktører som bygger våre veier og våre offentlige bygninger, uavhengig om det kalles OPS eller ei. Hva er da så spesielt med OPS-prosjektene? Bare politisk ideologi?

Mindre gunstig økonomisk
I de norske OPS-prosjektene opprettes det et privat OPS-selskap som skal erstatte for eksempel Statens vegvesen, når det gjelder arbeidet med å finansiere og administrere bygging og teknisk drift/vedlikehold av det ferdige anlegget. De øvrige oppgavene, planlegging og utførelse, gjennomføres som ellers av de private rådgivere og entreprenører. Forskjellen fra andre byggeprosjekter er at de i OPS-prosjektene styrer seg selv, gjennom sitt eierskap i OPS-selskapet.

Vi vet at de private ikke kan finansiere sine prosjekter like gunstig som det offentlige.

Er det trolig at disse aktørene, som stort sett har erfaring som entreprenører, har bedre evner til å finansiere, administrere, lede og drifte anlegget enn dem som kun jobber med slike ting? Vi kan velge å tro det eller ikke å tro det. Vi vet imidlertid at de private ikke kan finansiere sine prosjekter like gunstig som det offentlige. De som bygger ut veien eller bygningen må ta opp store lån som tilbakebetales av det offentlige over mange år, for eksempel 25 år. Da skal rente- og lånebeløp være nedbetalt og fortjeneste utbetales. De private betaler uomtvistelig høyere renter enn det offentlige – på lånebeløp, men ikke minst på egenkapitalen. Fortjenesten legges så på toppen – både for entreprenør og OPS-selskap. Selv for et beskjedent prosjekt til 100 millioner kroner, kan vi fort snakke om merkostnader i størrelsesorden flere titalls millioner kroner når vi betrakter det hele over anleggets levetid. Er det god bruk av skattebetalernes penger?

Effektiv administrasjon og ledelse?
Videre gjennomføres OPS-prosjekter som regel som totalentrepriser, selv om andre entrepriseformer kan benyttes. I en totalentreprise står totalentreprenøren for både prosjektering og utførelse.  Slik viser OPS-selskapene at de ikke selv evner å lede prosjektene, men setter det bort til totalentreprenøren – slik de fleste amatørbyggherrer ukritisk gjør. Denne jobben tar ofte totalentreprenøren 15-20 prosent påslag for å gjøre – mot de 5 prosent offentlige, profesjonelle byggherrer bruker. I tillegg skal selve OPS-selskapets ansatte ha lønn under utbyggingen og de 25-50 års drift de har påtatt seg. Kan det sies å være effektiv administrasjon og ledelse?

Gode, samfunnseffektive løsninger krever involvering av alle sentrale interessenter.

Disse innvendingene er basert på at det er et definert anlegg som skal utføres: veg av klasse x fra A til Å, eller en skole for 700 elever. I slike tilfeller vil det, basert på beskrivelsen ovenfor, være nokså enkelt å avvise OPS som en samfunnseffektiv modell. Snakker vi derimot om prosjekter der det skal inn andre forretningskonsepter  i tillegg til den grunnleggende behovsdekningen (veg, skole el.), som kan bidra til at kostnaden for den grunnleggende tjenesten reduseres, blir bildet et annet – og da til OPS-modellens fordel. Se for eksempel for deg et kombinert sykehjem, badeanlegg, helsesenter og en videregående skole i helse- og idrettsfag. Her kan det finnes utmerkede OPS-løsninger, der kun fantasien setter grenser. Dessverre er det den første typen prosjekter politikerne diskuterer å benytte OPS på.

OPS-modellens styrke
Når det gjelder den siste komponenten i et utbyggingsprosjekt,  teknisk drift og vedlikehold –  eller FDVU (forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling) som det kalles, både kan og blir disse tjenestene i stor grad kjøpt i det private marked allerede, og dette kan selvsagt gjøres helt uavhengig av hvem som finansierer bygget eller anlegget. At det i OPS-prosjekter blir OPS-selskapets ansvar å ta seg av FDVU-arbeidene og det faktum at de vil tjene penger på at disse arbeidene ikke blir mer omfattende enn nødvendig – gjennom gode valg av energisystemer, materialkvaliteter også videre, er et viktig pluss for OPS-modellen. Sammenligner vi med en ordinær totalentreprise, der entreprenør kan levere «hva som helst», siden det er den offentlige byggherre som må ta de merkostnadene billige løsninger medfører i form av økte FDVU-kostnader, er dette OPS-modellens styrke.

De som behersker et område godt bør få ta ansvar for dette.

Selv om OPS-modellen i seg selv kan ha noen fordeler, er det tvilsomt om det er en modell det vil være hensiktsmessig å ta ukritisk i bruk. Gode, samfunnseffektive løsninger krever involvering av alle sentrale interessenter. De som behersker et område godt bør få ta ansvar for dette. Overføring av de samlede oppgaver fra en aktør til en annen, slik de tradisjonelle OPS-modellene legger opp til, er neppe løsningen.

Et klokt valg
Mer tradisjonelle samarbeid åpner for at den som er best egnet for den enkelte oppgave utfører den: det offentlige finansierer, arkitekter og rådgivende ingeniører utformer løsninger, under tett samarbeid med brukere av det ferdige bygget og med entreprenørene og leverandørene, som bygger det som er utformet. Ulike driftsselskaper tar så hånd om FDVU-aktivitetene. Ledelse og styring utføres av de som kan det best – private eller offentlige – det varierer fra prosjekt til prosjekt, men alltid slik at alle sentrale parter er involvert i viktige beslutninger om utforming, teknikkvalg og så videre. En slik modell er utviklet ved Universitetet i Agder og testet i et nylig ferdigstilt skoleanlegg i Lyngdal. Denne «Lyngdalsmodellen» er en samspillsmodell med opsjonsmuligheter for finansiering og FDVU. Opsjonene velges kun om de viser seg konkurransedyktige med det offentlige alternativet. Lyngdal kommune valgte offentlig finansiering og privat FDVU. I den aktuelle situasjonen, et meget klokt valg.

Dyrere løsninger er neppe bedre løsninger.

La oss ta en parallell betraktning. Vi har nå over flere år hatt en økning i bruken av totalentrepriser (altså at totalentreprenøren er ansvarlig for både prosjektering og utførelse) i offentlige byggeprosjekter i Norge. Produktiviteten i byggeprosjekter har i den samme perioden gått drastisk ned (rundt 20 prosent på 10 år, ihht Statistisk sentralbyrås statistikk), samtidig som annen industri har hatt en vesentlig produktivitetsforbedring. Er det logisk å tro at det som gagner entreprenørene er det som også gagner de offentlige byggherrene og oss skattebetalere? Om så var tilfelle måtte løsningen gi positive effekter for alle parter. Produktivitetsutviklingen og utviklingen av kvaliteten i vår bygningsmasse viser tydelig at så ikke er tilfelle.

Når totalentreprenørene ikke makter å øke sin produktivitet og effektivitet på de områder som må betraktes som deres kjernevirksomhet, oppføring av bygninger, skal vi da tro at de skal gjøre en bedre jobb enn byggherrene når det gjelder finansiering og forvaltning, drift og vedlikehold (FDVU), slik det forventes når en tar steget over til OPS-modeller?

Faller på sin egen urimelighet
Påstander om at OPS gjør det mulig å realisere prosjekter som en kommune ikke har kapital til, faller på sin egen urimelighet. Dyrere løsninger er neppe gode løsninger. Det samme gjelder påstanden om at OPS-prosjektene bedre sikrer finansiering av FDVU-tjenestene. Her er det bare å vedta at det skal settes av penger på et vedlikeholdsfond. Dette kan politikerne bestemme – og det vil i så fall til og med være en god politisk beslutning.