Barnehagekommers og rødgrønn naivitet

barnehage

Flertallet av det norske folk er skeptisk til kommersielle selskapers inntog i velferdsstaten. Likevel ga den rødgrønne regjeringen etter for press fra nettopp disse kreftene da det kom til regulering av barnehagesektoren. Grunnen til det synes å være at regjeringen har manglet kunnskap om virkeligheten i dagens barnehagesektor og om hvordan de kommersielle kreftene jobber for å øke sine markedsandeler og forsvare sin profitt. Altså om hvordan barnehageselskapene bevisst bruker sin makt og hvordan de gjennom å påvirke ordbruken og beskrivelsene av virkeligheten, også endrer politikken.

Kommersiell vekst på bekostning av ideelle
I 2012 brukte norske kommuner 34 milliarder kroner på barnehage. Det er omtrent like mye som samferdselssektorens del at statsbudsjettet for 2013. Rundt regnet halvparten av barnehagekronene går til private barnehager. Likevel inngår ikke statistikk som viser ulike former for privat eierskap i SSBs offisielle statistikk. For å motbevise det  bilde som tegnes av en privat barnehagesektor fylt med idealister, måtte For velferdsstaten spesialbestille statistikk fra SSB som tydelig viser den raske vekseten i kommersielle barnehager på bekostning av de ideelt drevne barnehagene.

Tallene forteller en annen historie enn den om en privat barnehagesektor dominert av ideelle aktører, kvinnelige smågründere og foreldredrevne barnehager.

Mens andelen barnehageplasser der eierne var organisert som aksjeselskap utgjorde 13 prosent av de private barnehagene i 2000, var andelen vokst til 26 prosent i 2005 og til 52 prosent i 2012.  Denne veksten har skjedd på bekostning av andre former for private barnehager, der de ideelle er de store taperne. Dette forteller altså en annen historie enn den om en privat barnehagesektor dominert av ideelle aktører, kvinnelige smågründere og foreldredrevne barnehager.

I 2005 hadde de private barnehagene krav på 85 prosent av tilskuddene til kommunale barnehager. Dette er tilsvarende hva godkjente private skoler har krav på. Men under det såkalte «likebehandlingsprinsippet» er de private barnehagenes rett på tilskudd økt gradvis med mål om lik rett til tilskudd i 2014.  Fra og med 1. august i år økte tilskuddene fra 92 prosent til 94 prosent. Paradoksalt nok stilles det ikke like krav til bemanning, pensjonsordninger eller liknende.

Voldsomt bråk om lovforslag
Sommeren 2010 la den rødgrønne regjeringen frem et lovforslag som gikk ut på å begrense urimelig uttak av avkastning på investert kapital i private barnehager. Det skulle også innføres en form for hjemfall på offentlig finansierte barnehagebygg, som går ut på at der barnehagedriften opphører skulle verdier akkumulert ved offentlige tilskudd eller foreldrebetaling tilfalle kommunen. Begrunnelsen fra kunnskapsminister Kristin Halvorsen var tydelig da endringene ble varslet i 2009: «Det er en sektor med store overføringer fra staten, og nå som overføringene skal økes må private være forberedt på at det blir strammet inn,» sa hun til nettstedet barnehage.no (11.12.2009).

De kommersielle barnehagene laget et voldsomt bråk da regjeringen lanserte lovforslaget i 2010. I oktober 2011 la regjeringen fram et nytt forslag.

De kommersielle barnehagene laget et voldsomt bråk da regjeringen lanserte lovforslaget i 2010 og det ble relativt raskt klart at regjeringen kom til å trekke forslaget. I oktober 2011 la regjeringen fram et nytt forslag. Slagordet om at «alle pengene skal komme barna til gode» og de private barnehagenes rett til ”likebehandling” var beholdt, men reguleringene av profittmulighetene var betydelig svekket. Private barnehagers landsforbund (PBL) jublet for en dobbelt seier: Økt rett til tilskudd og ingen reelle reguleringer av profitt.

Knapt benyttet lovverk
Utgangspunktet i 2010 var altså et forslag til en reell innstramming av barnehageeieres mulighet til å ta ut profitt, enten gjennom utbytte, oppbygging av eiendomsverdier eller ved å flytte offentlig bevilgede barnehagekroner over i andre selskaper eller annen virksomhet. Hjemfallsordningen ville innskrenke mulighetene til å hente ut verdier gjennom å bygge opp eiendomskapital, en av barnehagekonsernenes sentrale strategier.

Det lovforslaget man endte opp med, ble i realiteten kun en videreføring av eksisterende lovverk, der kommunene har mulighet til å kreve tilbake tilskudd dersom barnehagen har «vesentlig lavere bemanning eller lønnskostnader per årsverk» eller «budsjetterer med urimelig utbytte eller godtgjørelse for egen eller nærståendes arbeidsinnsats». Slike svært upresise formuleringer gir et dårlig grunnlag for regulering. Lovverket har da også knapt vært benyttet, og vil kun regulere de groveste tilfellene av misbruk av offentlige barnehagekroner. Likevel skulle altså de private barnehagenes rett til tilskudd utvides.

Statsråder, statssekretærer og flertallet av de rødgrønne politikerne høres ut som et ekko av de kommersielle selskapene.

Misvisende utbytte-debatt
Et stort feiltrinn fra regjeringens side var å la dette bli en debatt om «utbyttebegrensning». Når debatten handler om dette, heller enn kommersiell barnehageprofitt, høres statsråder, statssekretærer og flertallet av de rødgrønne politikerne ut som et ekko av de kommersielle selskapene. De har latt barnehagekonsernene definere debatten.  Det tyder på en manglende politisk forståelse av, og interesse for, de økonomiske verdiene som barnehagemarkedet representerer i dag.

Økonomiprofessor Terje Hansen ved Norges Handelshøyskole er til stadighet i media og beskriver hvor uendelig naivt regulering av utbytte er. Det være seg Høyres påstander om utbytteforbud i skolen eller den rødgrønne regjeringens utbyttebegrensning for private barnehager.  Det er naivt fordi «utbytte» kun er en av talløse måter man kan føre penger ut av et selskap på. Hvis man ikke ønsker at offentlige tilskudd ska gå til kommersielle eiere og finansielle investorer, men til de tjenestene de er ment å finansiere, må man først forstå hvordan kommersielt eierskap fungerer. Deretter må man utforme reguleringer som kan fungere i praksis.

For utrente ører klinger «vi tar ikke utbytte» nesten likt som «ideell» eller «non-profit».

Gavepakke til kommersielle aktører
Å begrense debatten til utbytte er derfor en gavepakke til de kommersielle aktørene. Da kan de med rak rygg og stor pondus si at de tar lite eller null i utbytte samtidig som de sluser ut store summer på andre måter. For utrente ører klinger «vi tar ikke utbytte» nesten likt som «ideell» eller «non-profit».

Problemet med dette illustreres blant annet i Dagbladets omfattende artikkel om barnehagekonsernet Espira (Dagbladet Magasinet 06.09.2010). Der intervjues styrer ved Espira Finnås, Jorunn Tveita, om overgangen fra husmorlagbarnehage til Espira barnehage. Hun er positiv til mange av endringene, men på spørsmålet om Espira har nevnt at de eies av  investeringsfondet CapMan som er registrert i skatteparadiset Jersey, svarer hun: «Ja, men de sier de ikke tar utbytte».

Strategisk feilgrep åpnet for lattergjøring
Da debatten var kjørt inn på utbyttesporet, åpnet det også for latterliggjøringskampanjer, slik som Private Barnehagers Landsforbunds «0,7 prosent av barnehagepotten er 100 prosent av problemet» med henvisning til at det i 2008 ble tatt 0,7 prosent i utbytte fra private barnehager.

Betegnelsen «private barnehager» er egentlig ubrukelig for å beskrive aktørene i bransjen.

Og da er vi kommet til den andre store retoriske seieren for de kommersielle aktørene, nemlig at det i debatten kun skilles mellom offentlige og private barnehager. Betegnelsen «private barnehager» rommer i dag alt fra husmorlag til internasjonal finanskapital, og er egentlig ubrukelig for å beskrive aktørene i bransjen. Ser vi kun på utviklingen i forholdet mellom offentlige og private barnehager, finner vi en stabil situasjon der de private utgjør rundt regnet halvparten av barnehagene i Norge. Når denne statistikken utgjør grunnlaget for debatten, ser man ikke den omfattende og raske endringen som barnehagesektoren er i ferd med å gjennomgå.

Regjeringen gjorde et stort strategisk feilgrep ved ikke å bidra til en mer nyansert beskrivelse av aktørene og utviklingen. Fortsatt finnes det svært lite tilgjengelig statistikk som viser utviklingen innenfor den private delen var barnehagemarkedet. Likevel er det her den egentlige, store endringen har skjedd det siste tiåret, nemlig kommersialiseringen av de private barnehagene.

Barnehagekonsern
En sentral indikator på kommersialiseringen av AS-barnehager er framveksten av store, kommersielle barnehagekonsern. I Norge har det vokst fram tre store slike kjeder: FUS/Trygge barnehager, Espira og Norlandia, som driver henholdsvis 142, 74 og 51 barnehager i Norge. I tillegg kommer en rekke mellomstore og ofte regionalt tilknyttede kommersielle barnehagekjeder. Historien om Espira kan altså leses i Dagbladets artikkel fra 2010, mens Dagens Næringsliv har fortalt bruddstykker av utviklingen til FUS/Trygge barnehager gjennom oppslag som Barnehage ble pengebinge (12.09.2012) og Hun har flest styreverv i Norge (21.03.2013). Norlandia, som også driver eldreomsorg og pasienthotell, eies i dag av to nordnorske radarpar, ettersom barnehagebaronene Benn Eidissen og Even Carlsen har slått seg sammen med investorene og hotellgründerne Roger og Kristian Adolfsen.

Den manglende politiske forståelsen og interessen for de økonomiske verdiene som barnehager i dag representerer, legger veien åpen for kommersielle interesser.

Et illustrerende eksempel på utviklingen innen den private delen av barnehagesektoren er etableringen av barnehagekonsernet Kidsa AS i Bergen, som i denne sammenheng regnes som mellomstor kjede med sine nå 28 barnehager. Gjennom flere artikler belyste Bergens Tidende i februar 2013 hvordan eiendomsutvikler og barnhageeier Tore Andresen helt gratis fikk overta 23 barnehager fra det som tidligere var Stiftelsen husmødrenes barnehager. På tross av at eiendomsverdiene alene var estimert til 150 millioner kroner, var ikke Bergen kommune, som først fikk tilbudet, interessert i å overta. Dette er på ingen måte et unikt eksempel, og den manglende politiske forståelsen og interessen for de økonomiske verdiene som barnehager i dag representerer, legger veien åpen for kommersielle interesser.

Privat storutbygging og oppkjøp
De kommersielle aktørene har det siste tiåret hatt tilstrekkelig boltreplass gjennom storutbygging og oppkjøp av andre private barnehager. Det har derfor ikke vært nødvendig med privatisering av offentlige barnehager for å sikre stor vekst for de som ønsker å tjene penger på barnehage. Neste vekstfase for de kommersielle barnehagekonsernene vil innebære større press på privatisering, nå når den store utbyggingsfasen er over og andelen private barnehager som ikke allerede er del av et konsern minker.

Her er det flere elementer å være oppmerksom på. For det første fremmer dagens finansieringssystem fullprivatisering av barnehager i enkelte kommuner. For det andre fører «likebehandlingen» til at private (særlig ideelle) barnehager har større økonomisk handlingsrom enn offentlige barnehager ettersom kostnadene er høyere i de offentlige. For det tredje ser vi introduksjon av konkurranseutsetting av barnehagedrift. Og for det fjerde bør vi holde øyene åpne for enda sterkere lobbyvirksomhet fra kommersielle barnehagekonsern.

Presset på defensiven på grunn av manglende kunnskaper
Med manglende kunnskaper om barnehagesektoren har de rødgrønne ofte vært prisgitt virkelighetsbeskrivelsene fra PBL og de kommersielle storaktørene. PBL organiserer alle former for private barnehager, men har i debatten vært et rent talerør for de kommersielle interessene. Dette illustreres ved at den eneste store ikke-kommersielle barnehagekjeden, Kanvas, som også er medlem av PBL, uttrykte støtte til regjeringens opprinnelige forslag i 2010. Heller ikke det klarte regjeringen å benytte seg av. I stedet ble de presset på defensiven fordi de ikke hadde kvessa klørne til kamp. Det virker ikke en gang som om man var forberedt på at det ville bli kamp, eller kanskje det var kampviljen som manglet?

Markedsandeler = makt. Også i barnehagesektoren.

Høringsuttalelsen fra Espira, som kjøpte rådgivningstjenester av den nyslåtte First House-konsulenten Bjarne Håkon Hanssen, er i så måte svært interessant lesning. Espira truet flere ganger med å legge ned alle sine 6 500 barnehageplasser dersom de foreslåtte reguleringene ble innført. En  bevissthet om egen makt og effekten av slike trusler så vi også fra PBL: «Vi har stengt barnehager med stort hell før,» sa administrerende direktør Arild M. Olsen til NRK (03.08.2010) med henvisning til PBLs vellykkede kampanje for å tvinge kommunene til å øke tilskuddene til de private barnehagene.  Jo større andel av barnehagene som er private, desto større problem blir trusler om stenging.  Markedsandeler = makt. Også i barnehagesektoren.

Barnehager som investeringsobjekter

Høringsuttalelsen fra Espira gir også innsikt i hvordan en kommersiell aktør med internasjonale investorer som eiere tenker om barnehage. Under overskriften «Økonomiske forutsetninger for Espiras engasjement» skriver de blant annet:

«Utgangspunktet for at investorer skal investere i en bedrift eller en sektor, i dette tilfellet i barnehager, er at de tror de kan få en merverdi til investeringen som overstiger ordinær bankrente. Sagt på en annen måte: Hensikten med investeringen er å oppnå en avkastning som er større enn begrensningene som settes i forslaget som er på høring. (…) Det kan være på sin plass å vise til at statens eget private equity selskap, Agentum, som er blant de største eierne i fondet som eier Espira, har hatt en gjennomsnittlig årlig avkastning på 20 prosent».

Kapitalen ser på norsk offentlig sektor som et svært interessant, stabilt, profitabelt – og nærmest risikofritt – investeringsobjekt.

Man bør ikke bli overrasket over at investorer tenker slik, uavhengig om det er private eller statlige kapitalfond. Investeringsfond har et enkelt formål: å få pengesekken til å vokse. Det bør heller ikke overraske at kapitalen i disse krisetider ser på norsk offentlig sektor som et svært interessant, stabilt, profitabelt – og nærmest risikofritt – investeringsobjekt. Den problematiske rollen til kortsiktige oppkjøpsfond (private equity) og finanskapitalens makt i dagens økonomiske system er en viktig debatt også for den private delen av økonomien. Men for offentlig finansierte og lovpålagte velferdstjenester kan slike aktørers inntreden gjøre grunnleggende skade i hjertet av velferdsstaten: Skattefinansierte velferdstjenester av god kvalitet som er tilgjengelig for alle uavhengig av mottakers betalingsevne.

Velferdsbehov versus lønnsomhet som hovedformål
De fleste av oss mener at barnehager, eller andre offentlig finansierte velferdstjenester i Norge, ikke er som en hvilken som helst annen sektor eller bedrift. For det første er de ment å fylle befolkningens velferdsbehov, og for det andre er de finansiert av fellesskapet. Dette står i motsetning til kommersiell forretningsdrift, som har lønnsomhet som formål. Dermed skiller de offentlige velferdstjenestene seg markant fra kommersielle bedrifter. Det gjør at disse tjenestene også må organiseres og styres med andre verktøy enn forretningslivets.

Disse grunnleggende forskjellene eksisterer selv om investorer, høyresiden og skribenter som Sofie Mathiassen i Dagens Næringsliv (27.07.2013) ikke ønsker eller evner å se dem. Men nettopp her ligger en av de viktigste kampene og politiske veivalgene når det gjelder velferdsstatens framtid i Norge: Skal offentlig finansierte velferdstjenester anses som et hvilket som helst annet investeringsobjekt, og dermed ikke ha klare og effektive reguleringer av hvordan de offentlige pengene benyttes?

Man taper en sak som i utgangspunktet har stor folkelig støtte, nemlig motstanden mot private sugerør i fellesskapets kasser.

Klassekamp pågår
Det holder ikke som politisk strategi for venstresida å spille på folks grunnleggende skepsis til kommersielle aktører. Man må også ruste seg til å kunne ta de kampene som nødvendigvis vil komme dersom man faktisk ønsker å innskrenke de kommersielle aktørenes spillerom og tilgang til offentlige midler. I debatten om regulering av barnehageprofitten kan vi nærstudere hvordan venstresidas manglende forståelse og strategi gjør at man taper en sak som i utgangspunktet har stor folkelig støtte, nemlig motstanden mot private sugerør i fellesskapets kasser.

Kamp om ordene, kamp om virkelighetsbeskrivelsen, kamp om makt og kamp om penger. Slik det alltid er når det er snakk om privatisering og kommersialisering av velferdsstaten. Noen ville kanskje driste seg til å hviske at det er snakk om grunnleggende interessemotsetninger og klassekamp, selv i Norge.

  • Dorte Birch

    En ting som mangler her er hvorfor de ideelle gir opp for det er jo også en viktig side av bildet. Jeg var selv styreleder (uten betaling, vel å merke) i en foreldreeid/foreldredrevet barnehage på den tiden da 85% regelen ble innført. Vi hadde før hatt høyere foreldrebetaling enn de kommunale barnehagene for vi hadde bestemt oss for at vi ville ha god nomering på personalet. Var det sykdom, så ville vi ha vikarer – ikke som i de kommunale barnehagene der vikarbudsjettet stort sett var brukt opp halvveis ut i året.
    Men så kom makspris og vi fikk problemer. Foreldrene vedtok at de gjerne ville betale noen hundrelapper mer for å fortsatt ha god personalnormering/høyt antall førskolelærerutdannede, men det ble et byråkratisk styr for det var egentlig ikke lov. Vi skulle drive akkurat som de kommunale barnehagene, men med bare 85% av tilskuddet. Det sier seg selv at det ikke er mulig for en barnehage som har valgt å ha full normering på personalet og lønn og pensjoner tilsvarende de kommunale barnehagene. Det gikk rett og slett ikke opp. I tillegg var driften helt uforutsigbar økonomisk – noe som er skummelt for en så liten bedrift som en barnehage.
    For en barnehage med kun 30 barn og drevet på frivillig basis av foreldre så ble byråkratiet for å sikre oss kommunale tilskudd – vi visste stort sett aldri hvor mye tilskudd vi ville få før vi var langt inn i budsjettåret – alt alt for stort. Det var ikke sjelden at vi diskuterte å selge oss bort til en privat aktør. Vi gjorde det aldri (og jeg tror fortsatt barnehagen er foreldreeid), men jeg skjønner utrolig godt at ideelle barnehagedrivere velger å la driften overgå til mer profesjonelle aktører. Det er rett og slett for slitsomt å drive barnehage med mindre du er en av de store stygge ulvene.
    Jeg valgte ikke bevisst å ha barna mine i foreldreeid barnehage. Dengang tok man den plassen man fikk om man var så heldig å få en barnehageplass til barna sine. Men jeg ble utrolig glad i barnehagen og i å kunne ha barna mine et sted der jeg visste at de ansatte ble behandlet skikkelig, at det var vikarer og ordentlige lønnsforhold. Jeg likte nærheten foreldrene fikk til beslutningsprosessene. Og jeg unner flere foreldre dette. Dessverre blir disse barnehagene borte – klemt mellom de store private aktørene og staten som helst ikke vil betale for mye til disse (forståelig nok). Det er synd!

    • Helene Bank

      Et viktig poeng Dorte – det har blitt skvis av de ikke-kommersielle fra alle sider. En hadde ikke trengt det om lovverket hadde vært likt Privatskoleloven, som forbyr utak av verdier. Og her er det direktoratet som skal overvåke at det ikke skjer.

  • Pingback: Manifest Tidsskrift » Blådig alvor()