Markedsstyringen i det offentlige har blitt aktualisert av Gjørv-kommisjonens rapport. Det meningsløse og direkte ødeleggende ved ekstrem målemani og detaljerte rapporterings- og kontrollregimer ble overbevisende dokumentert i kommisjonens beskrivelser om hva som gikk galt omkring beredskap og politiarbeid den 22. juli i fjor. Siden har vi fått utallige eksempler også fra andre deler av det offentlige, som sykehus, NAV og skolen. Ikke all kritikk er imidlertid like nyttig, og når det kommer til løsninger, spriker det i flere retninger.
En historisk kontekst
Skal denne debatten være meningsfull, er det nødvendig å sette markedsstyringen (den såkalte New Public Management, NPM) inn i sin historiske og samfunnsmessige sammenheng. Disse organisasjons- og ledelsesmodellene har ikke oppstått ut av luften. De er nært knyttet til den nyliberale offensiven som slo gjennom fra omkring 1980. Ronald Reagan, Margaret Thatcher, avregulering, privatisering og nedbygging av det offentlige er viktige stikkord.
Forsøkene på massiv privatisering og markedsorientering av offentlige virksomheter på 1980-tallet møtte stor motstand – særlig fra fagbevegelsen. New Public Management-metodene ble derfor begjærlig omfavnet av nyliberalistene og utviklet til en hovedstrategi for å overkomme denne motstanden. Kort sagt dreier det seg om å omgjøre offentlig virksomhet til, eller gjøre den så lik, privat forretningsvirksomhet som mulig. Utviklingen skjøt fart særlig i de anglosaksiske landene som gikk i spissen for den nyliberale revolusjonen (USA, Storbritannia, New Zealand og Australia).
For at vi skal yte best mulig til fordel for fellesskapet, må vi altså underlegges konkurranse eller annet press utenfra for å hindre egeninteressen i å dominere.
Det nyliberale menneskesynet
Grunnsteinen i teoriene og modellene som ble utviklet, finner vi i det nyliberale menneskesynet. Det består av to fundamentale påstander: For det første at vi som enkeltindivider primært er opptatt av å maksimere vår egennytte (dvs kare til oss mest mulig på bekostning av andre). For det andre at konkurranse er en del av menneskets natur. For at vi skal yte best mulig til fordel for fellesskapet, må vi altså underlegges konkurranse eller annet press utenfra for å hindre egeninteressen i å dominere.
Offentlig sektor blir, i følge nyliberalistene, ineffektiv, fordi de ansatte forfølger sine egeninteresser, mens befolkningens behov kommer i annen rekke.
Innen privat sektor bidrar markedskonkurransen og jaget etter høyest mulig profitt til å etablere dette presset på de ansatte i følge denne teorien. Offentlig sektor er i utgangspunktet ikke underlagt dette markedspresset. Derfor blir den, i følge nyliberalistene, ineffektiv, fordi de ansatte forfølger sine egeninteresser, mens befolkningens behov kommer i annen rekke. Det er utviklet kvasivitenskapelige teorier som bygger opp omkring dette (såkalte public choice-teorier). Mennesket som homo økonomikus utgjør grunnsteinen i nyliberalistenes syn på økonomi og samfunn. Problemet med denne teorien er at den er en ren ideologisk konstruksjon – uten noen konsensusbasert vitenskapelig basis.
Offentlig ansattes egeninteresse
Den nyliberale amerikansk forskeren og skolepolitikeren, Herbert J. Walberg, illustrerer på en utmerket måte denne høyreideologiske tilnærmingen i sitt syn på lærerne: «[Lærerne] har sterke, klart definerte interesser, som høyere lønn, et kort skoleår, fravær av konkurranse, og ingen å stå til ansvar for – ikke akkurat identisk med fellesskapets eller elevens interesser… Lærernes fagforeninger og skolens administratorer kan utnytte kunder som står uten valgfrihet til sine egne formål, som er å minimere arbeidsbyrden og maksimere lønn og andre goder» (fra en artikkel som brukes i Handelshøyskolen BIs opplæringsprogram for rektorer i Oslo-skolen).
Lean production og HR-ledelse etablerer seg nå som de neste trinnene i det nyliberale kontrollregimet, inspirert av henholdsvis japansk og amerikansk organisasjons- og ledelsesmodeller fra kommersiell forretningsvirksomhet.
Med et slikt utgangspunkt blir konkurranse, samt kontroll ovenfra, viktig for å hindre de offentlig ansatte i å dyrke sine egeninteresser. Mistillit til de ansatte er altså et bærende element i denne organisasjons- og ledelseskulturen. Detaljerte målstyringsregimer med omfattende rapporterings- og kontrollkrav blir dermed en logisk følge av det nyliberale menneskesynet. Konkurranse blir en viktig disiplineringsfaktor. Resultatlønnssystemer knyttet til de detaljerte, kvantitative målene blir på en måte modellens høyeste stadium. Når det ikke virker som intendert – som vi har fått solid fått dokumentert denne høsten – pøses det på med mer av det samme, ettersom den grunnleggende forståelsen ikke er endret. Lean production og HR-ledelse etablerer seg nå som de neste trinnene i det nyliberale kontrollregimet, inspirert av henholdsvis japansk og amerikansk organisasjons- og ledelsesmodeller fra kommersiell forretningsvirksomhet. Et høyt frustrasjonsnivå og mistrivsel blant de offentlig ansatte blir et omfattende, men dessverre nødvendig, biprodukt.
Professor i ledelse ved Norges Handelshøyskole, William Brochs-Haukedal, uttrykte dette meget sterkt i et intervju med utgangspunkt i situasjonen i helsevesenet: «New Public Management (…) fører til de alvorligste frustrasjoner blant de ansatte. Det er et upersonlig og autoritært system av budsjetter, rutiner og mål, som tar fra de ansatte motivasjon og arbeidsglede. (…) Med den autoritære NPM har de ansatte måttet gi fra seg å involvere seg i sine kunder, klienter, pasienter og elever. NPM har ingen parametre for alle møtene mellom mennesker som gir mening i hverdagen. Å involvere seg teller ikke. Det blir bare ekstra slitsomt. Da forsvinner også den indre motivasjonen. (…) Fremmedgjøringen av de ansatte i offentlig sektor – som i de store helseforetakene – må stoppe. NPM som styringsverktøy må avvikles og ledelsesformer som fremmer de ansattes involvering i jobbene sine må innføres.» (Ukeavisen Ledelse, 28. august 2009.)
Målene må være brede, samfunnsmessige mål, som samsvarer med de overordnete oppgavene som de ulike offentlige institusjonene er tiltenkt.
Alternativet til den rådende, snevre målstyringen er selvfølgelig ikke at man skal unnlate å definere mål for virksomhetene. Målene må imidlertid være brede, samfunnsmessige mål, som samsvarer med de overordnete oppgavene som de ulike offentlige institusjonene er tiltenkt. Helsevesenets hovedmål er vel å fremme folkehelsen og gi god hjelp til syke og skadde, ikke primært å telle antall inn- og utskrivninger, som i sin tur oppmuntrer til å skape de velkjente svingdørspasientene – eller å jukse med innsatsstyrte finansieringsmodeller. I denne sammenhengen kan det være nyttig å se nærmere på den skotske helsesektoren, som gikk bort fra foretaksmodellen og nå styres etter en nasjonal helseplan og overordnete, kvalitative mål for de ulike områdene. Så får man utvikle organisasjons- og ledelsesmodeller som inspirer og bygger på tillit til at personalet med sine kvalifikasjoner, kompetanser og erfaringer gjør det som er nødvendig for å fylle sin rolle (slik helsepersonalet faktisk gjorde under Utøya-massakren). Dette lar seg imidlertid ikke gjøre dersom man tror at noen må luske omkring og kontrollere at de ansatte ikke forfølger sine egeninteresser.
NPM som organisasjons- og ledelsesmodell underslår fullstendig at man kan motiveres av annet enn det å forfølge sine egeninteresser, slikt som profesjonsetikk, faglige utfordringer, lojalitet og solidaritet med brukere og kolleger.
Det er altså ikke først og fremst et byråkratiproblem vi står overfor. Det er den systematiserte mistilliten og de tilhørende kontrollregimene som fører til et kunstig oppsvulmet byråkrati. Hovedproblemet ligger i det nyliberale menneskesynet, som nødvendiggjør regulering og kontroll av virksomheten til de offentlig ansatte ned til den minste detalj – antall søknader behandlet, antall telefonhenvendelser besvart, antall fartsovertredere tatt osv. NPM som organisasjons- og ledelsesmodell underslår fullstendig at man kan motiveres av annet enn det å forfølge sine egeninteresser, slikt som profesjonsetikk, faglige utfordringer, lojalitet og solidaritet med brukere og kolleger. Dermed blir det også dette som begrenser de ansattes mulighet til å bruke sin kompetanse og sitt faglige skjønn fullt ut. Den ideologisk baserte mistilliten hindrer det. Så får vi alle eksemplene på at det er det som kan telles, som teller, altså det som lett kan kvantifiseres, ikke virksomhetens overordnete kvalitative mål. Resultatet er målforskyvninger en masse, samt en hær av kontrollører. De profesjonelle yrkesutøverne presses i økende grad i retning av å bli samlebåndsarbeidere.
Kritikken av NPM og snever kvantitativ målstyring har vært massiv etter 22. juli-rapporten. Mange har tydeligvis blitt inspirert til å komme ut med sine erfaringer og dype frustrasjoner – sannsynligvis i håp om at det kan bidra til endring. Andre, særlig politikere som knapt har enset kritikken i løpet av 20 år med NPM, har nok helst snudd kappa etter vinden og stilt seg opportunistisk i kritikernes rekker. All kritikk er derfor heller ikke like meningsfull – og forslagene til løsning spriker i mange retninger.
Det politiske ansvaret for NPM
På den politiske høyresida prøver man febrilsk å legge alt ansvar på Arbeiderpartiet (f.eks. intervju med Høyres Torbjørn Røe Isaksen i Klassekampen 30. august 2012), ettersom de har sittet i maktposisjon i så stor del av den tida da målemanien, rapporteringsregimene og New Public Management har rådet grunnen i det offentlige. At Arbeiderpartiet sitter med et stort ansvar, er det heller ingen tvil om. Likevel er det en frekk tilsnikelse når høyresidas partier nå forsøker å frikjenne seg selv for ansvar for målemaniens alminnelige elendighet. Det er nemlig ikke «Arbeiderpartiets offentlige pengesløsing» (Røe Isaksens formulering) som ligger bak, men nyliberalismens menneskesyn. Det har hele tida har vært høyresidas foretrukne evangelium, og store deler av Arbeiderpartiet har ikke maktet å distansere seg fra det.
Problemet er ikke at politikerne styrer for mye, men at de styrer feil, og dermed mister styringen.
Noen ser til og med ut til å ville benytte anledningen til en ytterligere avdemokratisering av det offentlige. Blant disse finner vi eksempelvis Ola Borten Moe, som i Klassekampen (12. september 2012) ga uttrykk for at politikerne må gi fra seg noe av kontrollen: «Vil politikerne ha mindre byråkrati, må de samtidig tåle å ha mindre kontroll.» Problemet er imidlertid ikke at politikerne styrer for mye, men at de styrer feil, og dermed mister styringen. Vi trenger sterke, overordnede mål og evaluering av resultatene i en løpende prosess der man kollektivt lærer av erfaringer – samt handlingsrom for dem som besitter den faglige kompetansen til å innfri målene.
Ser vi et oppgjør?
Selv om kritikken har vært massiv, er det ikke slik at det nå foregår et oppgjør med målemani og New Public Management. Ved Universitetet i Oslo gjennomføres det eksempelvis for tida på verste måte et omorganiseringsprosjekt i NPMs ånd. Der inngår alle kjente ingredienser: Fagforeningene spilles ut over sidelinjen, de ansattes innflytelse er ubetydelig, deres erfaringer og kompetanse overses, deres frustrasjonsnivå er på bristepunktet, ekstern konsulenthjelp hentes inn for å implementere den organisatoriske og ledelsesmessige blåkopien. Kampen mot markedsrettingen av det offentlige stikker med andre ord mye dypere enn det vi har sett til nå. Skal det tas et oppgjør med markedsstyring og målemani i det offentlige, må det tas et mer grunnleggende oppgjør med det nyliberale menneskesynet som ligger til grunn for måle- og kontrollregimene. Omfanget av kritikken de siste månedene har vist oss at alliansemulighetene og grunnlaget for en slik kamp nå er bedre enn noen gang.