En skjev boligpolitikk

Bolig er et sammensatt gode. I tillegg til å være et hjem og et spareobjekt, fungerer bolig som et investerings- og spekulasjonsobjekt. De senere årene har oppmerksomheten først og fremst blitt rettet mot sistnevnte. Ukentlig skriver avisene om hvor mye rikere boligeierne er blitt på grunn av den sterke prisveksten på bolig. Begreper som «boligfest» brukes for å understreke hvor økonomisk lønnsomme boliginvesteringene er. Men: Blir alle så mye rikere? De eneste som får mer penger som en følge av verdistigningen er de som kjøper seg «nedover» i boligmarkedet, eller eldre som tar opp rammelån. Mange taper på prisveksten. For de som står utenfor boligmarkedet, blir det vanskeligere å etablere seg. Andre må ta opp store lån og får en gjeld som er uforholdsmessig høy i forhold til husholdsinntekten. De høye boligprisene medfører også en risiko for norsk økonomi.

Støtter de rike
Dette kunne vært annerledes om vi hadde en annen skattepolitikk. Men når skatt diskuteres, snakker man ikke lenger om bolig som et investerings- og spekulasjonsobjekt. Da snakkes det om bolig som et hjem. Konsekvensen: Det argumenteres mot skattlegging av bolig med at man ikke skal skattlegge folks hjem. Realiteten er imidlertid at vi skattlegge bolig og redusere rentefradragene om betydningen av bolig som et investerings- og spekulasjonsobjekt skal nedtones og flere skal få et hjem til en overkommelig pris.

Innenfor boligsektoren bruker Norge mer enn andre land på å subsidiere dem med høyest inntekter og mindre på å subsidiere dem med lavest inntekter. Denne skjevheten er skapt av det norske skattesystemet og av at tiltak rettet mot dem som sliter på boligmarkedet er beskjedne i Norge. Videre i denne artikkelen vil jeg se nærmere på dette.

Utvikling i boligpolitikken
Etter dereguleringen av bolig- og kredittmarkedet på midten av 1980-tallet gikk boligpolitikken i Norge nærmest fra den ene ytterligheten til den andre. Før dereguleringene hadde Norge sjenerøse universelle ytelser og direkte offentlige utgifter til boligformål i verdenstoppen. I tillegg fantes prisreguleringer på eide boliger som var høyst uvanlige i internasjonal sammenheng. Etter dereguleringene er bilde motsatt. Direkte offentlige utgifter til boligformål er langt under gjennomsnittet i OECD-land, og de retter seg mot en svært liten gruppe. Samtidig er boligmarkedet mindre regulert av skatter enn andre land.[i]

Det har vært lite politisk vilje til å tilpasse skattepolitikken til et fritt boligmarked.

En gradvis overgang til en mer selektiv boligpolitikk, økt selveie og mer vekt på markedsløsninger er en internasjonal trend. Men endringene vi har sett i Norge er særdeles store. Mens økt vekt på markedsløsninger har ført til økte offentlige utgifter til boligformål i andre OECD-land, har det motsatte skjedd i Norge[ii]. Utfordringene for Norge i dag er at hoveddelen av den sosiale boligpolitikken, bygget opp etter andre verdenskrig, var knyttet til prisregulering og universelle og sjenerøse subsidier i form av lån og tilskudd til alle. Når denne politikken forsvant var det lite igjen av andre tiltak. Og siden har det vært lite politisk vilje til å finne andre løsninger for å hjelpe dem som har problemer på boligmarkedet, og for å tilpasse skattepolitikken til et fritt boligmarked.

Boligpriser og gjeld
Tall fra eiendomsmeglernes boligprisstatistikk[iii] viser at gjennomsnittsprisen for en bolig i reell verdi er 3,5 ganger høyere i dag enn i 1993. Denne veksten er enestående i historisk sammenheng. Det er flere årsaker til den sterke boligprisveksten: Økte inntekter og lav arbeidsledighet, historisk lave renter, lav boligbygging, befolkningsvekst, sentralisering og dårlig utbygd offentlig kommunikasjon til de mest sentrale strøkene. I tillegg utgjør skattefordeler en viktig faktor bak boligprisveksten, noe vi skal komme tilbake til.

Et av problemene med den høye boligprisveksten er veksten i gjeld for husholdningene. I 2012 hadde husholdene som eier boligen i gjennomsnitt rundt en million i gjeld. Men gjelden er ulikt fordelt. Par i aldersgruppen 67 år og mer hadde i gjennomsnitt 230 00 kroner i gjeld, mens par med barn under syv år i gjennomsnitt hadde nesten 2 millioner. Boliggjelden har også økt dramatisk de siste årene (fra 2007 til 2012 økte gjenstående lån med over 55 prosent[iv]). I 2011 hadde 14,6 prosent av alle hushold gjeld på tre ganger husholdsinntekten eller mer[v]. Spørsmålet er hvordan det skal gå med en voksende andel med svært høy gjeld når rentenivået etter hvert normaliseres på et høyere nivå eller boligprisene reduseres.

Norge hadde i 2011 den sterkeste boligprisveksten innenfor OECD-området.

I et internasjonalt perspektiv skiller Norge seg ut med den sterke boligprisveksten og den høye husholdsgjelden. Norge hadde i 2011 den sterkeste boligprisveksten innenfor OECD-området[vi]. I en undersøkelse som inkluderte EU-land samt noen andre land var Norge i 2010 også landet med høyest gjennomsnittlig boliggjeld per innbygger[vii] [viii].

Det internasjonale pengefondet (IMF) fremhevet boligmarkedet som den største risikofaktoren i norsk økonomi. De høye boligprisene i et historisk og internasjonalt perspektiv og at husholdningsgjelden i Norge er blant de høyeste i OECD-landene påpekes og det advares mot konsekvenser et fall i boligprisene vil få både for landets økonomi, banker og husholdninger[ix]. Tilsvarende påpeker også av OECD[x].

Skattefordeler og andre offentlige utgifter i boligsektoren
Innenfor vårt skattesystem har vi en rekke unntak og særordninger som gir redusert skatt i forhold til de prinsipielle bestemmelsene i skattesystemet. Disse kalles skatteutgifter. Spørsmålet er om skatteutgiftene er i tråd med målsettingene i skattesystemet – noe de jo bør være. Formålet med skatt er tredelt. Skattene skal dekke fellesskapets utgifter, være et middel til økonomisk utjevning ved å overføre fra de mest bemidlede til de mindre bemidlede, og virke styrende på innbyggernes økonomiske atferd slik at de bidrar til mest mulig økonomisk effektivitet. Det norske skattesystemet bygger også på prinsippet om at alle inntekter og verdier skal beskattes og at skattegrunnlaget skal tilsvare de reelle, underliggende størrelsene. Når det likevel ikke er slik i alle tilfeller, er dette et uttrykk for politisk prioritering, lavere skatt i Nord-Norge eller til spesielle næringer er eksempler.[xi]

Innenfor boligsektoren finnes det ulike former for skatter og skatteutgifter. Tidligere hadde vi inntektsskatt på bolig som ble avskaffet i 2005. Inntekt på utleie av bolig er skattefri dersom man leier ut halvparten av boligen (dvs. leieinntekter inntil 50 prosent av totale leieinntekter for hele boligen). Gevinst ved salg av bolig er fritatt fra skatt dersom man før salget har eid den i mer enn ett år og bodd i den ett av de siste to år. Tilsvarende regler gjelder for fritidseiendom dersom den er eid i mer enn fem år og brukt i fem av de siste åtte årene. Tap på salg er fradragsberettiget ut fra samme regler. Formuesskatten er basert på likningsverdier som utgjør 25 til 30 prosent av boligens markedsverdi, og 40 til 60 prosent for sekundærbolig. I Norge er eiendomsskatt en frivillig skatt for kommunene hvor taksten i utgangspunktet skal tilsvare markedsverdi, men hvor kommunene kan velge å legge seg lavere. Skattesatsen er mellom 2 og 7 promille.

I 2012 er netto skatteutgifter knyttet til bolig og fritidseiendom beregnet til 53,6 milliarder kroner.[xii]. Vi kan sammenlikne skatteutgiftene med utgifter knyttet til konkrete boligpolitiske tiltak overfor vanskeligstilte[xiii]. I 2009 utgjorde disse overføringen i sum 7 milliarder kroner.[xiv] Til sammenlikning var de beregnede skatteutgiftene dette året på 63,1 milliarder kroner[xv].

I internasjonal målestokk bruker Norge lite på boligpolitiske tiltak rettet mot de som har minst.

Videre representerer rentefradraget store tap av skatteinntekter. I Norge gis et begrenset fradrag på 28 prosent av gjeldsrenter, som utgjør betydelige summer. Ubegrenset rentefradrag betyr at det ikke er noen grense oppad med hensyn til inntekt eller størrelse på lån.

I tillegg er eiendomsskatten særdeles lav i Norge. I 2011 utgjorde den i gjennomsnitt rundt 2 700 kroner for en enebolig på 120 kvadratmeter nær ett kommunesenter. Det høyeste skattebeløp på en slik eiendom var på 6 510 kroner, og det laveste var 200 kroner.[xvi] Eiendomsskatten er lav fordi likningstakstene er veldig lave. I Norge var likningstakstene i gjennomsnitt på rundt 20 prosent av markedspris i 2007. Prosenten var enda lavere for de dyreste boligene[xvii]. I andre land ligger likningstaksten som oftest nær markedsverdien.

Sammenliknet med andre land utgjorde eiendomsskatt i Norge 1,2 prosent av bruttonasjonalprodukt (BNP) i 2011, mens gjennomsnittet for OECD lå på 1,9 prosent. England og USA, som begge lå høyt, hadde henholdsvis 4,1 prosent og 3,0 prosent. Som andel av totale skatter utgjorde eiendomsskatt 2,9 prosent i Norge, mens gjennomsnittet for OECD var på 5,4 prosent i 2010. Tilsvarende for USA og England var henholdsvis 12,8 og 12,1 prosent.[xviii] I USA gis det også skattereduksjon for leietakere som leier av private utleiere. Dette skattefradraget har en sosial profil ved at det omfatter leietakere under et visst inntektsnivå eller andre med særskilt behov.

I internasjonal målestokk bruker Norge lite på boligpolitiske tiltak rettet mot de som har minst, det vil si tiltak som bostøtte, offentlige utleieboliger m.m. For Norge utgjorde offentlige utgifter til boligformål i 2009 0,2 prosent av BNP mens gjennomsnittet for OECD-land var på 0,7 prosent [xix][xx].

Fordelingseffekter og effektivitetseffekter
Skatteutgiftene i boligsektoren bryter både med prinsippene for fordeling og for økonomisk effektivitet i skattesystemet. La oss se nærmere på prinsippet om fordeling først.

Det skjer en omfordeling fra de boligeierne som har minst til de som har mest.

Fordelene i beskatningen knyttet til bolig har det til felles at de har en fordelingseffekt som er omvendt av det som er målet i vårt skattesystem. Siden det er dem med høyest inntekt som har de mest verdifulle boligene og de høyeste formuene, vil disse gruppene få mest reduksjon i skatt. Det skjer derfor en omfordeling fra de boligeierne som har minst til de som har mest. I tillegg skjer det en omfordeling fra leietakere til boligeiere. Slik systemet er i dag, subsidierer dermed de som har minst de som har mest. Det finnes løsninger som kan bøte på dette. Blant disse er likningstakster mer i tråd med reelle verdier, eiendomsskatt i alle kommuner og begrensninger i rentefradraget i forhold til inntektsnivå eller lånestørrelse. Slike tiltak vil alle bety en omfordeling fra de som har mest til de som har minst. Manglende fordelingsprofil i rentefradraget er uvanlig i internasjonal målestokk. Andre land har enten fjernet skattefradraget helt eller innført en sosial profil ved å begrenset det opp til en viss størrelse på inntekt eller lån.

Når det gjelder økonomisk effektivitet, er det verdt å merke seg at bolig og fritidseiendom skattlegges mye lavere enn sparing i bank. Sparer man i bank skattlegges man ved at 100 prosent av renteinntektene inngår som skattbar inntekt og i formueskatten blir bankinnskudd verdsatt til 100 prosent av innestående beløp. Det er derfor et stort økonomisk tap for den enkelte å spare i bank fremfor bolig. De som har ekstra midler og ikke behov for mer bolig velger dermed likevel bolig fremfor banksparing. At de økonomiske ressursene kanaliseres til bolig fremfor sparing eller kjøp av aksjer representerer et samfunnsøkonomisk tap. Når de økonomiske resursene via sparing i bank eller kjøp av aksjer går til næringslivet bidrar de til sysselsetting og økonomisk vekst, som kommer hele samfunnet til gode. I Norge sparer man stort sett i bolig, mens man i andre land i større grad også sparer i bank og kjøper aksjer o.l. Den sterke veksten i boligprisene og den høye gjelden husholdningene har, er dessuten en kilde til ustabilitet i norsk økonomi. Renteøkning opp til et normalnivå og reduserte boligpriser  store konsekvenser for de mest utsatte gruppene fordi de da vil få betalingsproblemer. Det vil også ha konsekvens for norsk økonomi som helhet fordi vi da vil få redusert etterspørsel.

Effekt på boligmarkedet
I tillegg til den uheldige fordelingsprofilen skattefordelene gir, bidrar de både til at boligprisene øker og til et mer ustabilt boligmarked. Dette er med på å gjøre det enda vanskeligere å kjøpe bolig. Risikoen ved å kjøpe bolig blir også større. Derfor er det viktig å få bort den etterspørselen som ikke er begrunnet i et reelt boligbehov. Skattefordelene vil også øke faren for boligbobler og derved sterkere prisfall, noe som vil være dramatisk for alle med høy boliggjeld og moderate inntekter.

Tiden er overmoden for å tilpasse skattepolitikken til et fritt boligmarked.

Overgang til et fritt boligmarked gjør at de negative effektene av de betydelige skattefordelene er større enn tidligere da vi hadde stor grad av prisregulering. Prisreguleringen gjorde at bolig ikke var særlig lønnsomt som spekulasjonsobjekt fordi reguleringene jo medførte at prisene ikke økte. Av samme grunn var det heller ikke like lukrativt å investere i bolig fremfor sparing i banken eller kjøp av aksjer, slik at effektivitetstap i næringslivet heller ikke ble så stort. Det er nokså lenge siden dereguleringen av bolig- og kredittmarkedetn. Tiden er overmoden for å tilpasse skattepolitikken til et fritt boligmarked.

Skattefordelene har også skapt et spesielt leiemarked ved omfattende skattefordeler til private individuelle utleiere og manglende subsidier til private profesjonelle utleiere. I utleiesektoren i Norge består kun rundt 20 prosent av utleierne av private profesjonelle aktører. Rundt15 prosent leier av slekt og venner mens rundt 40 prosent leier av andre privatpersoner. Det store innslaget av privatpersoner som leier ut gir også et mer ustabilt leiemarked fordi utleierne når som helst kan trekke boligen inn og ut av markedet.[xxi]

OECD har gjennom en rekke år kritisert Norge for de gunstige skattereglene på bolig og anbefalt økt skatt. (se eks. OECD, 2013a). Også IMF ber Norge om å begrense skattefradragene og øke eiendomsskatten for å øke produktiviteten i norsk økonomi og å redusere risikoen den høye gjelden innebærer[xxii].

Mange muligheter
Det finnes mange muligheter innenfor boligpolitikken som gjør det lettere for unge og vanskeligstilte å få et sted å bo. Noe av det viktigste i Norge nå er å redusere skattefordelene. Det vil bidra til å å redusere spekulasjon, dempe prisene og gi et mindre risikofylt boligmarked. Da blir det lettere for unge mennesker å kjøpe bolig. Helt nødvendig for slike endringer er at det skjer parallelt med reduksjon i inntektsskatten, at det skjer gradvis over tid og med ulike overgangsløsninger og unntak (f.eks. for de med lav inntekt og høy boligformue og for unge med høy gjeld). Dette bør politikerne fra ulike partier samarbeide om. Det enkleste ville være å starte med å redusere fradrag av gjeldsrenter for grupper med høy inntekt. Deretter bør eiendomsskatt opp på nivå med andre land. Andre tiltak kan være å øke andelen studentboliger, bygge opp et større profesjonelt utleiemarked med rimeligere husleie for ungdom og andre med lav inntekt, samt å øke andelen offentlige utleieboliger. Disse tiltakene vil også dempe presset på boligmarkedet for øvrig.

Noter:
[i] (Stamsø, 2009)

[ii] . (Stamsø, 2010)

[iii] (Eiendomsmeglerforetakenes forening, 2013)

[iv] (SSB, 2013a)

[v] (SSB, 2013b)

[vi] (OECD, 2013a)

[vii] Statistikken inkluderer 33 land: EU27, Island, Norge, Russland, Tyrkia, Ukraina og USA.[viii] (EMF, 2013)

[ix] (IMF, 2012)

[x] (OECD, 2013b)

[xi] (Prop. 1 LS, 2011-2012)

[xv] (Prop. 1 LS, 2011-2012)

[xvi] (SSB, 2013c)

[xvii] (SSB, 2013d)

[xviii] (OECD, 2013)

[xix] (OECD, 2013d)

[xx] Disse utgiftene omfatter alle typer direkte overføringer til boligformål som tilskudd og bostøtte, samt utgifter knyttet til subsidiert leie.

[xxi] (Belsby m. fl. 2005)

[xxii] (IMF, 2013)

Referanser
Belsby, L.,  Holmøy A., Johannessen, R., Larsen, E. R., Sandberg, L., Solheim L., & Sommervold, D. E. Leiemarkedsundersøkelsen 2005 . Statistisk sentralbyrå.

Eiendomsmeglerforetakenes forening (2013): Eiendomsmeglerbransjens boligprisstatistikk januar 2013.http://www.nef.no/nef/xp/pub/mx/filer/boligprisstatistikk/markedsrapporter/01-Finn-13-01jan_625285.pdf

EMF (European Mortgage Federation) (2013): Key Figures 2010. http://www.hypo.org/content/default.asp?PageID=414

IMF (International Monetary Fund) (2012): Norway—2011 Article IV Consultation Concluding Statement of the IMF Mission. Tilgjengelig på: http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2012/cr1225.pdf

Kvinge, J. og P. Medby (2011). Sosial boligpolitikk i Norge. Kartlegging av offentlig ressursbruk.. NIBR. Rapport 2011:3.

NOU 2003: 9 Skatteutvalget. Forslag til endringer i skattesystemet.

OECD (2013a). Economics: Key Tables from OECD Tilgjengelig på: http://www.oecd-ilibrary.org/economics/house-prices_2074384x-table17

OECD (2013b). Economic Surveys: Norway. Tilgjengelig på: http://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-economic-surveys-norway-2012_eco_surveys-nor-2012-en#statlinks

OECD (2013c): Taxation: Key Tables from OECD. Tilgjengelig på: http://www.oecd.org/statistics/

OECD (2013d): Social Expenditure – Aggregated Data. Tilgengelig på: http://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SOCX_AGG

Prop. 1 LS (2011–2012): Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak og stortingsvedtak), For budsjettåret 2012, Skatter, avgifter og toll 2012.

Stamsø M. A. (2009): Housing and the Welfare State in Norway. Scandinavian Political Studies, Vol. 32: 195-220.

Stamsø M. A. (2010): Housing and Welfare Policy – Changing Relations? A Cross‐National Comparison Housing, Theory and Society. Vol. 27, Issue 1: 64-75.

SSB (Statistisk sentralbyrå) (2013a): Levekårsundersøkelsen 2012. Boforhold. Tilgjengelig på:
http://www.ssb.no/emner/05/03/bo/index.html

SSB (Statistisk sentralbyrå) (2013a): Inntektsstatistikk for hushald. Formue og gjeld, 2011). Tilgjengelig på: http://www.ssb.no/ifformue/main.html

SSB (Statistisk sentralbyrå) (2013c):Eiendomsskattestatistikk, kommuner, 2011. Tilgjengelig på: http://www.ssb.no/eiendomsskatt/

SSB (Statistisk sentralbyrå) (2013d): Selveide boliger, forholdet mellom likningstakst og salgssum.  Tilgjengelig på: http://www.ssb.no/sbolig/

Les også boligrapporten Før det smeller: Politiske tiltak mot ekstreme boligpriser fra Manifest Analyse.