Ønsker ny EU-paragraf i Grunnloven

fredrik-sejersted-1200x1803

– Jeg ville tatt inn en bestemmelse i grunnloven som anerkjenner at det å delta i forpliktende internasjonalt samarbeid er en naturlig del av det å utøve moderne suverenitet, altså en prinsipperklæring, sier han.

Sejersted viser til den finske grunnloven, lagd i 1999, som i første paragraf slår fast at Finland «deltar i internasjonalt samarbeid for å fremme fred og menneskerettigheter samt i den hensikt å utvikle samfunnet», og at landet er en del av EU.

En helt naturlig del av nasjonal suverenitet er suvereniteten til å delta i forpliktende internasjonalt samarbeid. En del av friheten er friheten til å forplikte seg.

– En slik prinsipperklæring kan ta bort misforståelsen om at grunnloven nødvendigvis skal bevare det nasjonale så langt som mulig, og at det derfor er et problem å delta i internasjonalt samarbeid. En helt naturlig del av nasjonal suverenitet er suvereniteten til å delta i forpliktende internasjonalt samarbeid. En del av friheten er friheten til å forplikte seg.

Trøblete paragrafpar
I Grunnloven bestemmer to ulike paragrafer hvordan den norske staten kan inngå forpliktende internasjonal samarbeid. I den opprinnelige Grunnloven hadde stortinget ingen innflytelse over hvilke internasjonale avtaler som Norge inngikk. I 1931 fikk vi paragraf 26 annen ledd, som krever at Stortinget, med vanlig flertall, godtar avtaler som krever lovendring i Norge, eller som er «av særlig viktighet».

I 1962 kom i tillegg paragraf 93, som krever tre fjerdedels flertall i Stortinget for å inngå avtaler som innebærer suverenitetsoverføring til internasjonale organer, det vil si overføring av retten til å ta avgjørelser som i er gitt i grunnloven til de norske statsorganene.

Europautredningen slår fast at Norge likevel har overført formell myndighet til åtte eller ni EU-byråer.

Paragraf-paret byr på et problem: Paragraf 93 krever at Norge er medlem – eller blir medlem – i organet som Stortinget overfører makt til. Den har bare blitt brukt en gang, da Stortinget sa ja til EØS-avtalen. Europautredningen slår fast at Norge likevel har overført formell myndighet til åtte eller ni EU-byråer. For å løse floken har Stortinget kommet fram til at også paragraf 26 kan brukes for å overføre suverenitet i avtaler som er «lite inngripende», en tolkning som har vært kritisert for å være i strid med grunnloven.

De siste årene har paragrafproblemet blitt satt på spissen i saken om EUs finansbyrå. Det er stort sett politisk enighet blant de norske partiene om at Norge bør være med i ordningen, men den krever formell overføring av myndighet til EU-byrået. Siden Norge ikke er medlem i EU, kan ikke paragraf 93 brukes. Men så har lovavdelingen i justisdepartementet i tillegg kommet fram til at overføring av myndighet til EU-byrået heller ikke vil være «lite inngripende», og at den andre paragrafen, paragraf 26, heller ikke kan brukes. Dermed står saken i stampe.

Norge deltar i den europeiske integrasjonen (…) Vi bare gjør det på en innmari spesiell måte og uten å være klar over det selv.

– Norge deltar i den europeiske integrasjonen. Det er kanskje et kontroversielt  utsagn, men det burde ikke være det, for det er empirisk sant. Vi bare gjør det på en innmari spesiell måte og uten å være klar over det selv. Men den konstitusjonelle modellen vi har for å overføre myndighet, den passer ikke på måten vi har valgt å delta.

Egen EU-paragraf
Sejersted foreslår å løse problemet ved å sette inn en ny paragraf i Grunnloven som ikke forutsetter medlemskap i den internasjonale organisasjonen Norge overfører formell myndighet til, en egen paragraf for Norges spesielle forhold til EU.

Da ville jeg ønsket å gjøre det enklere for et vanlig folkevalgt flertall på Stortinget å overføre myndighet til EU på enkelte avgrensede områder.

– Jeg ville lagd en egen paragraf som sa noe om hvordan vi forholder oss til den virkeligheten vi har, der vi deltar i europeisk integrasjon, uten å være medlem av EU. Og da ville jeg ønsket å gjøre det enklere for et vanlig folkevalgt flertall på Stortinget å overføre myndighet til EU på enkelte avgrensede områder.

Sejersted mener at vanlig flertall i Stortinget burde være nok for å vedta de fleste av disse sakene.

– Så lenge det ikke er snakk om overføringer som ikke er så veldig materielt viktige, ikke viktigere enn spørsmål som Stortinget håndterer hver eneste dag, så mener jeg at et vanlig flertall på Stortinget kan gjøre dette i større grad enn i dag. I en moderne verden, med så store behov for forpliktende grensekryssende samarbeid, så mener jeg at vi skal heller bygge terskelen for dette ned, enn å bygge den opp.

– Men når blir enkeltsaker går i lås på grunn av grunnloven, som med dette finansbyrået, kommer det bare til å stå fast i årevis, eller finnes det en løsning innenfor det systemet vi har?

– Det er vanskelig å si. Så langt har løsningen vært læren om «lite inngripende», og det har stort sett holdt. I saken med finanstilsynene holder det ikke. Om man vil klare å finne en lølsning på den gjenstår å se. Men hvis jeg skal spå, så vil man komme til å muddle through, som det heter, man kommer til å sno og vende og vri seg og komme igjennom på en eller annen måte. Det er sånn man har holdt på de siste 20 årene, og hvis jeg skal være realist tror jeg det er sånn det kommer til å fortsette i overskuelig framtid.

– Hvis det går an da, å få det til å gå på en eller annen måte, er de da så viktige, diskusjonene og spørsmålene om grunnlovsparagrafene?

– Det kan tenkes tilfelle der grunnlover stenger for en ellers ønsket utvikling, og det er mange eksempler på dette fra andre land. Men i Norge har vi en viss tradisjon for fleksibel tolking og praktisering av Grunnloven. Og da er jo det litt brutale svaret nei. Hvis man uansett klarer å oppnå det som er det underliggende politiske ønsker, så er jo ikke grunnlovens tilsynelatende skranker så viktige. Men hvis vi ønsker en grunnlovstekst som vi kan ta på alvor, og vi ønsker at spillereglene skal være klare, åpnere, mer ærlige, mer forutsigbare og mer tilgjengelige for borgerne, så er det jo litt trist likevel.

Teoretisk skille
Norsk rettspraksis skiller mellom overføring av formell og reell myndighet. Staten Norge kan forplikte seg til en rekke avtaler, som med menneskerettighetskonvensjonene, uten at det i teorien innebærer en formell myndighetsoverføring.

– Tradisjonelle folkerettslige avtaler kan være ekstremt viktige. De kan reelt sett binde opp Norge, og forplikte oss til både det ene og det andre, men det er folkerettslige avtaler.

Det formalistiske svaret er da at, nei, det er bare staten Norge, folkerettslig, som trekkes inn for domstolen i Strasbourg, og at det derfor ikke er en suverenitetsoverføring.

– Ta for eksempel menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg. Den har jo avsagt dommer mot Norge som har vært viktige og inngripende. Men det formalistiske svaret er da at, nei, det er bare staten Norge, folkerettslig, som trekkes inn for domstolen i Strasbourg, og at det derfor ikke er en suverenitetsoverføring.

– Dette høres ut som en teoretisk konstruksjon som dekker over det faktum at Norge faktisk forplikter seg.

– Jeg er blant dem som kanskje mener at man har hatt ett i overkant teoretisk skille mellom formell og reell myndighetsoverføring. Men det er nå en gang slik grunnlovssystemet er.