Domstolane og samfunnsstyring

jornsunde

Domstolane og samfunnsstyring Lat oss, 30 år for seint, laga ei ny grunnlova I 2014 feirar rundar den norske grunnlova 200 år. Det er ei historisk hending. Men er den norske grunnlova 30 år for gamal? Hadde det vore betre om Grunnlova av 1814 i 1984 vart sett bort på statsrettsmuseet der ein alt finn jødeparagrafen og delinga av Stortinget i eit Odels- og lagting? Burde vi, same året som Apple presenterte sin fyrste pc og halve verda gjekk rundt og snakka om at Storbror ser deg, ha laga ei grunnlova som laga eit rammeverk for det norske samfunnet på veg inn i globaliseringsprosessen? Det er enno ikkje for seint om vi lagar ei ny grunnlova i dag. Og medan innføringa av ein vid stemmerett var eit av dei viktigaste grunnlovstema i 1814 for å sikra innsyn og deltaking i samfunnsstyringa, vil domstolane vera eit tilsvarande viktig tema av same grunn i 2014.

Ikkje nemnt, men ikkje glemt
I Grunnlova av 1814 er domstolane knapt eit tema. Dette fordi, som Christan Magnus Falsen formulerte det i 1818, dei mangla vilje og kraft. Vilje fekk domstolane gjennom dei lover som Stortinget gav. Kraft fekk dei gjennom dei dommarane som kongen utnemnte. Domstolane i seg sjølv var difor bare ei statsmakt i namnet, men elles for ein nullitet å rekna.

Alt dei fyrste tiåra etter 1814 vart det klart at domstolane i Noreg tolka lov, dei oppdaterte den til samfunnsutviklinga, dei fylte lovtomme rom, og dei sett lov til sides når den streid mot fundamentale rettsprinsipp.

Bak Falsen sine slåande formuleringar, inspirert av statsrettsklassikarane til Charles Montesquieu og Jean-Louis de Lolm, låg eit prosaisk faktum – domstolane skulle løysa konfliktar uavhengig av den lovgjevande og utøvande makt, og hadde ingen statsrettsleg funksjon utover det. Slik skulle det ikkje gå. Alt dei fyrste tiåra etter 1814 vart det klart at domstolane i Noreg tolka lov, dei oppdaterte den til samfunnsutviklinga, dei fylte lovtomme rom, og dei sett lov til sides når den streid mot fundamentale rettsprinsipp. Med andre ord vart domstolane ein produsent av rettslege normer ved sida av å vera ein brukar av dei, og slett ingen nullitet.

Slik sett vart Grunnlova utdatert når det gjaldt domstolane sin samfunnsmessige funksjon ganske tidleg. Men det er ikkje årsaka til at ein for 30 år sidan burde ha laga ei ny grunnlov med ein langt fleire reglar om, ein heilt ny funksjon og struktur for domstolane. Det burde ein har gjort fordi domstolane ikkje lenger bare er konfliktløysarar og normprodusentar, men òg har vorte eit instrument for innsyn i og deltaking i samfunnsstyringa.

For ei ny grunnlov er denne erkjenninga den viktigaste når ein skal oppdatera domstolane frå nullitet til realitet. Difor må dette utforskast før vi ser på korleis domstolssystemet skal strukturerast.

Mindre makt til dei folkevalte
Utgangspunktet i Grunnlova av 1814 er at folket gjev seg sjølv lover med å velja inn representantar til Stortinget som den lovgjevande forsamlinga. Slik får det innsyn i samfunnsstyringa gjennom at eins eigne representantar deltek i lovgjevingsprosessen, og ein deltek gjennom dei same representantane. Innsyn og deltaking i samfunnsstyringa gjennom stemmeretten har alltid vore ein idealmodell, akkurat som at domstolane som ein nullitet var det. Men det har aldri vore meir ein idealmodell enn i dag, og dette av to grunnar.

Sagt med andre ord: folket gjev seg sjølv lover gjennom representantar som ikkje har høve til å ha oversikt over og innsikt i innhaldet i deira eigne lovvedtak.

For det fyrste treff Stortinget i dag i snitt mellom 110 og 120 lovvedtak, som vil seia over 1 lovvedtak annakvar arbeidsdag for stortingsrepresentantane . Lang dei fleste vedtaka er oppdaterting av eksisterande lover. Likevel er omfanget av lovgjevingsaktiviteten så stor at forarbeida, som forklarar og utdjupar innhaldet i lovtekstane, har eit omfang på over 10 000 publiserte sider årleg. Forarbeida er òg i all hovudsak produsert av embetsverket og ikkje av stortingsrepresentantane. Vidare kjem at lovtekstane delegerer til forvaltningsorgan å gje utfyllande forskrifter, som bare aukar i tal og i omfang. Og at dei er ganske rundt formulert, som i realiteten er ei delegering av innhaldsklarering til domstolane. Sagt med andre ord: folket gjev seg sjølv lover gjennom representantar som ikkje har høve til å ha oversikt over og innsikt i innhaldet i deira eigne lovvedtak.

Importerte lovar
For det andre kan ein estimera at omlag 20 prosent av gjeldande rett i Noreg i dag er produsert med utgangspunkt i rettskjelder laga utanfor norske jurisdiksjonsgrenser. Dei viktigaste kjeldene til denne internasjonaliseringa av norsk rett er EU-retten, Dei europeiske menneskerettane, FN-retten og WTO-retten. Desse rettskjeldene vert norsk rett gjennom vanleg lovvedtak av Stortinget, ved sida av at dei i ein del tilfelle vert det direkte gjennom bruk i domstolane og forvaltninga. Som vi har sett er mengda lovvedtak så stort, og karakteren av dei slik at Stortinget i liten grad har oversikt over og innsikt i innhaldet i deira. Og det har i alle høve ikkje oversikt over bruken av internasjonalt produserte rettskjelder i domstolane og forvaltninga.

Lat oss en så lenge konsentrera oss om Stortinget og produksjonen av rettslege normer der. I så fall finst det i utgangspunktet to grep ein kan ta for å endra på denne situasjonen og tilbakeføra makt til dei folkevalte, og dermed gje veljarane det innsyn og den deltaking i samfunnsstyringa som Grunnlova av 1814 la opp til. Stortinget kan gjera færre lovvedtak, og det kan la vera å gjera internasjonalt produserte rettskjelder til norsk rett. Begge delar er like uaktuelt. Auke i velstanden, auka sjølvkjensle og medvit om individuelle rettar, færre moralske bindingar, alt mange gonger forstørra gjennom auka mental og fysisk mobilitet gjennom ny kommunikasjonsteknologi, fører til ein vekst i den individuell handlingsevna, som igjen fordrar meir regulering.

Dermed må ein i staden ta eit tredje grep – ein må laga eit domstolsvesen som gjennom handsaminga av rettssaker gjev samfunnsmedlemmane det innsyn og den deltaking i samfunnsstyringa som har gått tapt, og som ser ut til å tapa seg meir og meir.

Meir makt til domstolane?
Medan dei to fyrste grepa står fram som umogelege, står dette tredje fram som lite ønskjeleg. Skal domstolar erstatta parlament, og skal embetsmenn erstatta folkevalte? Svaret er enkelt: NEI!

Men lat oss unngå sjablongane og sjå på realitetane.

Ei ny grunnlov skal ikkje rydda bort folkestyret til fordel for eit domstolsstyre.

For det fyrste er det ikkje snakk om å erstatta, men å supplera. Ei ny grunnlov skal ikkje rydda bort folkestyret til fordel for eit domstolsstyre. Den skal bare ta domstolane på alvor som den tredje statsmakta, og difor regulera domstolane sitt virke i høve til dei to andre statsorgana.

For det andre er dei folkevalte i dag heilt avhengige av nasjonale og internasjonale embets- og tenestemenn for å klara å produsera den store mengda rettslege normer som samfunnsstyringar fordrar. Det kan ein ny konstitusjon ikkje endra på, for det er tale om ei global samfunnsutvikling som ei norsk grunnlov ikkje kan stoppa. Men ei ny grunnlov kan ordna domstolane som statsmakt slik at domstolane gjev innsyn og deltaking i samfunnsstyringa gjennom å offentleg opna og diskutera legitimiteten til, innhaldet i og funksjonen til den store mengda rettslege normer som vert produsert i dag.

I forlenginga av dette kan det leggjast til at, for det tredje, er det ikkje snakk om å innføra noko nytt, men å regulera i ei ny grunnlov ein situasjon som har vokse fram sidan 1980-talet, som eskalerte på 1990-talet, og som har vorte ein del av statsretten i alle vestelge og mange ikkje-vestlege land på 2000-talet. Ja, domstolane vil få meir makt. Men det har dei for så vidt alt fått. Og det er ei utvikling som har kunna skje fordi den etablerer ein balanse mellom statsmaktene, som samla sett utøver meir samfunnsstyringsmakt. Overtydd om at domstolane må oppgraderast frå nullitet til statsmakt, og dermed nærare regulerast i ei ny grunnlova, tek vi fatt på å laga ei skisse for eit nytt norsk domstolssystem.

Det nye, norske domstolssystemet
I Europa er det vel i dag bare Noreg, Danmark og Island som har eit domstolssystem med allmenne domstolar. Det vil seia at om det er ei sivil sak, ei straffesak, ei forvaltningssak eller ei grunnlovssak, så skal dei alle opp for dei same tingrettane, med appell til dei same lagmannsrettane, og på toppen finst det ein høgsterett som handsamar alle typar saker. Dette er ei ordning med ein lang tradisjon som har hatt sine absolutte fordelar gjennom å sikra rettseinskap. Men slik kan vi ikkje ha det om domstolane skal gå frå å vera konfliktløysarar og normprodusentar til å òg verta eit instrument for innsyn i og deltaking i samfunnsstyringa.

1. Grunnlovsdomstolen
Det fyrste vi må gjera er å skilja ut grunnlovssakene og leggja dei til ein eigen grunnlovsdomstol. Dette er saker som gjeld fundamentale statsrettslege spørsmål som om Stortinget har overført for mykje suverenitet til EU-organ, om tilhøvet mellom datalagring og personvern, eller om lover om krigsbrotsverk kan ha tilbakeverkande kraft.

Høgsterett har oftare og oftare latt vere å handsama saker i forsterka rett, sjølv om dei oppfyller krava til slik spesialhandsaming, fordi det er for ressurskrevjande.

Slike saker vert i dag handsama av dei ordinære domstolane. På grunn av deira prinsipielle karakter ender dei normalt opp i Høgsterett, som handsamar dei med det som vert kalla forsterka rett – enten i storkammer med 11 dommarar eller i plenum med 19 dommarar. Høgsterett har dei siste 20 åra oftare og oftare handsama saker i forsterka rett. Og Høgsterett har oftare og oftare latt vere å handsama saker i forsterka rett, sjølv om dei oppfyller krava til slik spesialhandsaming, fordi det er for ressurskrevjande. Dette både på grunn av ei tilpassing av det nasjonale norske til det transnasjonale europeiske og globale styringsnivået, og fordi ein nasjonalt oftare ønskjer å ta statsrettslege snarvegar.

Høgsterett i storkammer eller i plenum er dermed i realiteten alt ein grunnlovsdomstol. Men slik saker bør skiljast ut og handsamast av ein eigen domstol av to grunnar.

For det fyrste fordi ein må ha ein langt opnar søksmålsrett i saker som gjeld fundamentale statsrettslege spørsmål enn for andre typar saker. Dette fordi i slike saker supplerer, og til tider erstattar, ei samfunnsinteresse den individuelle interesse som elles er styrande for søksmålsretten. Det er altså tale om saker som ikkje gjeld konfliktløysing på eit individuelt nivå, og heller ikkje produksjon av rettslege normer til bruk til tilsvarande saker i framtida, men om konfliktløysing og normproduksjon på eit meir overordna nivå. Dermed vil domstolane i slike saker tangera verksemda til Stortinget, og bør skje i særskilte domstolar og ikkje innimellom straumen av saker i dei ordinære domstolane.

For det andre er slike spørsmål så politiserte at ein må ha ein eigen utnemningsprosedyre for dommarar som skal ta stilling til dei. Då tenkjer ein straks på utnemninga av dommarar til amerikansk høgsterett. Men det finst andre, alternative, og mindre spektakulære prosedyrar som den ein til dømes nyttar ved utnemninga av dommarar til Bundesverfassungsgerich i Tyskland eller Conseil constitutionnel i Frankrike. I det heile er jo grunnlovsdomstolar ikkje noko uvanleg fenomen i dag. Ein grunnlovsdomstol bør ved sida av å handsama konkrete saker, som enn av samfunnsmessig interesse, men òg ha to andre funksjonar. For det fyrste bør grunnlovsdomstolen få førelagt saker der Stortinget er usikre på om eit ønskt vedtak er i strid med eksisterande statsrett. Det vil gjera Stortinget i stand til å endra eksisterande statsrett samstundes med vedtaket, og slik unngå ein konflikt. Dermed kan ein òg unngå av ein grunnlovsdomstol vert ein politisk overdommar. I tillegg vil slike saker få ei breiare, meir interesseuavhengige handsaming, som vonleg òg vil føra til auka merksemd om dei.

Ein grunnlovsdomstol bør få førelagt dommar frå transnasjonale domstolar, som EU- og EFTA-domstolen og Den europeiske menneskerettsdomstolen, der Noreg er domfelt.

Her må det leggjas til at saman med etableringa av ein grunnlovsdomstol i ei ny grunnlova, må ein samstundes gjera det noko enklare for Stortinget å endra grunnlova. Det vil òg bidra til at ein grunnlovsdomstol ikkje vera ein politisk overdommar, men ein dialogpartnar til Stortinget ved at det kan endra statsretten når grunnlovsdomstolen har nytta eksisterande statsrett til å underkjenna eit politisk vedtak ein på førehand ikkje såg kunne vera problematisk. For det andre bør ein grunnlovsdomstol få førelagt dommar frå transnasjonale domstolar, som EU- og EFTA-domstolen og Den europeiske menneskerettsdomstolen, der Noreg er domfelt. Dette for å utgreia konsekvensane for norsk rett, og så overlate til Stortinget å endre norsk rett eller å ta i bruk andre politiske verkemiddel. På det viset til slike saker få ei breiare og mindre interessestyrt handsaming, og vonleg breiare merksemd, enn det ville ha fått i Justisdepartementet og regjeringsadvokaten sine lokale.

Forvaltningsdomstolar
Samfunnsutviklinga dei siste 30 åra har ført til at både Storting og domstolar utøver meir samfunnsmakt gjennom auka produksjon av rettslege normer, noko vi alt har vore inne på. Men det er forvaltninga som i størst grad har fått meir makt. Både i norsk rett isolert sett, men òg gjennom tilknytinga til EU gjennom EØS-avtalen, har meir og meir kompetanse vorte gjeve til forvaltninga for at den raskt og effektivt skal treffa og setja i verk dei vedtak som ein meiner er nødvendig for å sikra alt frå ein forureiningsfritt miljø til konkurranse på like vilkår, og vidare til regulering av fiske og arbeidsmiljø.

Realiteten er at domstolane, leia an av Høgsterett, har tatt seg større og større kompetanse til å kontrollera maktbruken.

I Noreg i dag er det i prinsippet forvaltninga sjølv som kontrollerer forvaltninga sin bruk av denne samfunnsstyringsmakta. Realiteten er at domstolane, leia an av Høgsterett, har tatt seg større og større kompetanse til å kontrollera maktbruken. Til dømes plenumsdommane om barn som har opphalda seg ulovleg i Noreg frå 2012, og plenumsdommen om strukturfiskekvotar frå 2013, viser at behovet for kontroll med forvaltninga i dag er større enn det domstolane kan makta innan for dagens ordninga med allmenne domstolar. Forvaltningssaker bør difor skiljast ut og handsamast av eigne domstolar.

Ein grunnlovsdomstol bare skal vera på eit nivå, som er eit overordna, politisk nivå. Men ein bør ha både fyrste og andre instans forvaltningsdomstolar, slik at ein har høve til å appellera ei domstolsprøvinga av eit forvaltningsvedtak. Men ein bør òg ha ein eigen høgsterett for forvaltningssaker. Men den skal bare avgjera prinsipielle einskildsaker. Samstundes bør den driva med førehandskontroll med forskrifter, slik at dei kan få ei breiare og meir interesseuavhengig handsaming, og vonleg breiare merksemd, enn det ville ha fått i ulike forvaltningsorgan sine lokale. Dermed ville ein i Noreg få ei ordninga som ligg opp til den ein har i Frankrike, og som for så vidt finst i ulike variantar i dei fleste europeiske land i dag, inkludert nabolanda Sverige og Finland.

Allmenne domstolar
Dei allmenne domstolane vil altså verta mindre allmenne dersom slike ordningar vart innført i ei ny grunnlova. Dei ville likevel sitja med dei fleste sivile saker og straffesaker. Men slike saker bør òg få ei breiare handsaming, og vonleg breiare merksemd, for at domstolane skal verta eit instrument for innsyn i og deltaking i samfunnsstyringa. Dette kan skje ved at meddommarordninga i dei allmenne domstolane vert noko endra.

Dette var ambisjonen med juryordninga, som vart diskutert alt på Eidsvoll i 1814. Problemet med den er at diskusjonen er lukka og hemmeleg, og at ordninga er ressurskrevjande.

I staden for at yrkesdommar og leke meddommarar saman avgjer det rettslege spørsmålet og konsekvensane i ei sak, kan ein tenkja seg at dommaren åleine avgjer det rettslege spørsmålet og medommarane konsekvensen. Det vil seia at dommaren avgjer at nokon har brote arbeidsmiljølova eller vegtrafikklova, og deretter avgjer meddommarane kva følgjer dette skal få. På det viset vil ikkje domstolane verta meir av ein samfunnsstyrande arena, men dei vil verta meir opne som samfunnssyrande arena gjennom å skilja den metodisk styrte juss frå det meir samfunnspolitiske i ei rettssak. Dette var ambisjonen med juryordninga, som vart diskutert alt på Eidsvoll i 1814. Problemet med den er at diskusjonen er lukka og hemmeleg, og at ordninga er ressurskrevjande. Difor har den aldri vorte innført i sivile saker, der ein har hatt meddomsmenn, og difor har jury meir og meir vorte erstatta av meddomsmenn i straffesaker òg. Ein slik lagnad har juryordninga fått meir allment i alle andre land enn USA, inkluderte England, som er juryordninga sitt heimland.

Gjennom å ta det beste frå jury- og meddomsordninga kan ein oppnå ein fri og open delibrasjon gjennom grunngjevinga av saksufallet i det uttall av rettssaker som auka individuell handlingsevne fører meg seg. Denne delibrasjonen knytt til handsamiga av einskildsaker kan dermed bøta noko på den manglande innsyn og deltaking i samfunnsstyringa som ofte heftar ved produksjonen av rettslege normer, om dei er skapt av eit overarbeidd Storting, gjennom forvaltnings- og domstolspraksis, og/eller utanfor norske jurisdiksjonsgrenser.

Domstolane og samfunnsstyring nasjonal og globalt
Grunnlova av 1814 regulerer nesten ikkje domstolane si verksemd. Det var ikkje nødvendig, fordi domstolane likevel bare var ei statsmakt i namnet, og i realiteten bare var ein nullitet. Men domstolane har fungert som ei statsmakt i snart 200 år, ikkje minst ved at dei har produsert rettslege normer og supplert lovgjevinga til Stortinget ved sida av å vera konflitløysarar. Dette er i seg sjølv god nok grunn til å regulera domstolane si verksemd meir inngåande i ei ny grunnlova.

Men sidan 1980-talet har samfunnsutviklinga gjort at domstolane har fått enno ei oppgåve – dei har vorte eit instrument for innsyn i og deltaking i samfunnsstyringa. Det gjer at ein i ei ny grunnlova ikkje bare må regulera deira verksemd, men må omstrukturera domstolssystemet. Dette må skje gjennom at ein etablerer ein grunnlovsdomstol og forvaltningsdomstolar, og at ein tek det beste frå jury- og meddommarordninga før å skilja den metodisk styrte juss frå ein meir samfunnspolitisk delibrasjon i ei rettssak.

Utviklinga i kinesiske domstolar dei siste 20 åra viser dette. Domstolane kan difor visa seg å vera eigna som ein arena for innsyn og deltaking i samfunnsstyringa globalt.

Ei slik reguleringa av domstolane si verksemd ville ha gjort dei i stand til å styrka demokratiet, og ville verkeleg ha vore noko å feira nasjonalt. Men ein skal ikkje gløyma at dette òg har ein global dimensjon ved seg. Årsaka er at manglande innsyn og deltakingi samfunnsstyringa er eit generelt problem, sjølv om årsakene kan vera svært ulike frå nasjon til nasjon. Samstundes er uavhengige domstolar nødvendig for å tiltrekka seg kapital, handelsverksemd og attraktive arbeidstakarar. Sjølv om ein kan laga ordningar for uavhengige domstolar i nokre spørsmål men ikkje i andre, er det lett for at forventinga til uavhengige domstolar ikkje så lett let seg avgrensa til visse sakstypar og situasjonar. Utviklinga i kinesiske domstolar dei siste 20 åra viser dette. Domstolane kan difor visa seg å vera eigna som ein arena for innsyn og deltaking i samfunnsstyringa globalt.

Men manglande innsyn og deltakingi samfunnsstyringa er òg eit problem på det transnasjonale nivået, der meir og meir samfunnsstyring har sitt opphav. På dette nivået finst det òg uavhengige domstolar, rett og slett fordi det er eit instrument for å sikra at ingen klarar å dominera andre i det transnasjonale samarbeidet. På dette nivået er heller ikkje stemmerettsdemokratiet særleg aktuelt og/eller eigna til å sikra innsyn og deltaking i samfunnsstyringa. Desse viktigare vert domstolane på det transnasjonale styringsnivået.

Men vil ei ny grunnlov med ein langt fleire reglar om, ein heilt ny funksjon og struktur for domstolane verta ein realitet? Ja. Men det vil ta tid. Årsaka er at ein fyrst må ta eit oppgjer med idealmodellar som liten realpolitisk funksjon, men stor funksjon som berande struktur for demokratiforventingar. Det vil ikkje ta 200 år. Heller ikkje 30 år. Men det vil nok likevel ta minst 10 år å oppdatera den grunnlovsmessige reguleringa av domstolane frå nullitet til instrument for innsyn og deltaking i samfunnsstyring.