Grunnlovens voktere

Gabrielle-Legrand-Gjerdset

Det er noen ting det gamle massedemokratiet Frankrike kan lære oss. For det første mangler vi en grunnlovsfesta mekanisme som passer på at internasjonal lovgivning ikke undergraver den norske. For det andre kan vi lære at det er ingen skam i å begynne på nytt når Grunnloven er passé.

En Grunnlov som ser mellom fingrene
Noe av det vi lærer i norsk grunnskole, og som blir ettertrykkelig understreket rundt 17. mai-tider hvert år mens man tegner flagg og bjørkekvaster i klasserommene, er at den norske Grunnloven er best – ja best i hele verden om man skal være helt ærlig. Den var moderne for sin tid, la grunnlaget for vår uavhengighet, og åpnet etter hvert til og med for at jøder og jesuitter skulle få tilgang til Riket. Det er stort for en ung nasjon som Norge, å ha et slikt nasjonalklenodium å ta vare på.

I dag sies det at vi likevel er 75 prosent med i EU, og i den tjukke, røde lovboka er bare 100 av 600 lover uberørt av EU-lovgivning.

Men gjør Grunnloven jobben sin? I 1994 stemte folket for andre gang nei til å melde Norge inn i EU. Kort tid etterpå undertegnes EØS-avtalen. I dag sies det at vi likevel er 75 prosent med i EU, og i den tjukke, røde lovboka er bare 100 av 600 lover uberørt av EU-lovgivning. En så massiv invasjon av direktiver som krever lovendringer mens intensjonen fra folkeavstemningen var ment motsatt er problematisk. Vi trenger en grunnlovsfestet mekanisme som sørger for at norske lover ikke undergraves av overnasjonal lovgivning.

Selvstendighetsjaget under utformingen av Norges Grunnlov i 1814 tok ikke høyde for internasjonalisering og overnasjonal rett – og det burde man heller ikke vente, den ble jo skrevet for 200 år siden. Vi skryter av å ha verdens nest eldste Grunnlov, men kanskje grunnlovsmoderniseringene andre land har gjennomgått ikke er så dumme?

Barnslig Grunnlovsnostalgi
Men vi endrer jo helst ikke på Grunnloven, det tør vi ikke. Grunnlovsdebatten i jubileumsåret har vært vanvittig snever, og i utenom forslagene et styrket menneskerettighetsvern i stor grad dreid seg om språkmodernisering er greit eller ikke. Det burde for det første være selvsagt at lovverket skal forstås av menigmann. For det andre vitner en så lite visjonær Grunnlovsdebatt om at vi ser på Grunnloven vår som noe mer enn bare en lov. Den er et minne fra fortida, en del av kulturarven, og det ser ut til at Storinget skal mene at det er synd å endre språket Eidsvollmennene selv brukte.

Det er rart å skulle ta vare på kulturarv i en lovbok som blir utilgjengelig, irrelevant og uforståelig for de som skal arve kulturen.

Jeg mener dette er barnslig grunnlovsnostalgi. Grunnloven skal ikke være et middel for å ta vare på kulturarv. Den burde i stedet være tilgjengelig for borgerne og kunne fortelle oss hvilket styresett, hvilke verdier og hvilke rettigheter som faktisk ligger til grunn. Kulturarven kan fint tas i vare i historietimene og på museene. For øvrig er det rart å skulle ta vare på kulturarv i en lovbok som blir utilgjengelig, irrelevant og uforståelig for de som skal arve kulturen. Det er også et tankekors å tviholde på en gammel Grunnlov i sin pureste mulige form minner mer om konservative holdninger fra Statene enn om moderne vinden fra Grunnlovfedrenes samtid.

Til gjengjeld har moderniseringsbehov har gått foran nostalgien i andre land, og de fleste tar høyde for en ny internasjonal kontekst. I Tyskland har man en Forfatningsdomstol som kontrollerer konformitet. Frankrike er likevel det landet som kanskje har tatt grunnlovskontrollen lengst. Le Conseil Constitutionnel, Forfatningsrådet, ivaretar en funksjon som ingen så for seg i 1814, og som dermed mangler her hjemme.

Massedemokratiets femteutkast
Frankrike er verdens første massedemokrati og er kjennetegnet av sin semipresidensiensielle styreform. Landet har både president og statsminister og henter trekk fra parlamentarismen og presidentstyret. Frankrikes femte republikk er inne i sitt 56. år, og valgte i mai 2012 Francois Hollande som sin sjuende president. At Frankrike er i sin femte republikk betyr at landet har endra styresett (og grunnlov) fem ganger, sist i 1958. Frankrike hadde på et tidspunkt den nest eldste moderne Grunnlov, slik vi har i dag, men har tatt det løpende moderniseringsbehovet på alvor. Derfor er det tryggere å kalle den femte republikk et femteutkast heller enn ferdig arbeid, for ingenting tyder på at Frankrike ikke vil modernisere seg igjen når det trengs.

En ny norsk Grunnlov bør hente inspirasjon fra et slikt råd. Forfatningsrådet er den franske Grunnlovens høyeste autoritet og skal passe på at prinsippene i den overholdes.

Under forrige Grunnlovsskifte innførte franskmennene med Charles De Gaulle i spissen Forfatningsrådet som skulle passe på at lover som vedtas i Parlamentet ikke var i konflikt med Grunnloven. En ny norsk Grunnlov bør hente inspirasjon fra et slikt råd. Forfatningsrådet er den franske Grunnlovens høyeste autoritet og skal passe på at prinsippene i den overholdes. Grunnloven er og blir grunnlaget for fransk rett, og Forfatningsrådet sørger for at dette respekteres. Der internasjonal lovgivning ikke stemmer overens med den franske grunnloven, ber Forfatningsrådet parlamentet om å endre Grunnloven dersrom ratifikasjonen skal gjelde. Rådet består av ni medlemmer, der tre velges av senatet, tre av presidenten og tre av parlamentet. I tillegg har alle tidligere presidenter rett på plass i Rådet. Hovedoppgavene er å tolke nasjonale lovforslag og internasjonale traktater og avtalers konformitet med Grunnloven, samt å overvåke alle nasjonale valg og referenda.

Klar tale om Maastricht
I tillegg til å feire Grunnlovens 200 år feirer vi EØS’ 20 år. ARENA Senter for Europaforskning kaller Norges forhold til EU for «det norske paradoks». Vi sa nei til medlemskap, men er likevel bundet til stadige lovendringer om skal vi henge med i EØS-avtalen, på grunn av EUs dynamiske karakter. ARENA-forsker Erik Oddvar Eriksen sier Norge har gått i integrasjonsfella, vi har blitt så integrerte at det ikke er mulig å komme seg ut, og må bare godta EU-landenes integrasjonspolitikk.

Et eksempel på Forfatningsrådets avgjørelser er da Frankrike i 1992 skulle ratifisere Maastricht-traktaten. Forfatningsrådet krevde at Grunnloven måtte endres dersom man ønsket traktaten uansett hva folkeavstemningen om spørsmålet sa, og et helt kapittel om EU ble tatt inn i Grunnloven. Slik har franskmenn tilsluttet seg Maastrich-traktaten tre ganger: gjennom folkeavstemning, gjennom grunnlovsendring og gjennom ratifisering. Det er mer enn vi kan si om vår EØS-avtale. Forfatningsrådet gir dermed Franskmenn en sikkerhetsmekanisme mot flertallsvedtak som strider mot Grunnloven og mot uoverenstemmelser mellom fransk og internasjonal rett. Kunne EØS-avtalen passert om vi i 1992 hadde hatt en lignende mekanisme?

Ingen ukritisk importvare
Det er likevel ingen underdrivelse å ymte frempå at dette rådet har noen klare elitistiske trekk. Mildt sagt. Det er en modell som gir mye makt til en liten gruppe mennesker, og presidenters livstidsmedlemskap er høyst betenkelig. En av rådets medlemmer, Guy Canivet, illustrerer elitismen fint i dette sitatet: «det er viktig at ulike deler av befolkningen og ulike tankesett gjenspeiles i Rådet. Derfor er det så bra at vi er satt sammen av tidligere toppbyråkrater, presidenter, dommere og jurister». Folk flest der, altså?

Det vil ansvarliggjøre de folkevalgte, bringe en nøytral stemme inn i folkeavstemninger og gjøre den offentlige debatten tydeligere.

Et så elitistisk råd kunne aldri fått fotfeste i Norge. Men et bredt sammensatt råd som faktisk gjenspeiler samfunnet oppnevnt av Folket gjennom Stortinget med mandat om å passe på konformitet mellom norsk lov og de internasjonale avtalene vi til en hver tid tilslutter oss hadde vært et demokratisk tilskudd til samfunnet. Et slikt råd vil kunne gi klarhet i hva store avtaler som EØS faktisk innebærer av endringer og tilpassinger i norsk lov. Dette Grunnlovsrådet skulle behandlet lovforslag og traktater og fortalt oss hvilke endringer i eget regelverk som må til før de nye trer i kraft. Det vil ansvarliggjøre de folkevalgte, bringe en nøytral stemme inn i folkeavstemninger og gjøre den offentlige debatten tydeligere.

Allmenn rett til å stille spørsmål ved internasjonale traktater
Noen av de viktigste og mest nødvendige utviklingene det franske Forfatningsrådet har gjennomgått siden opprettelsen gjelder hvem som har rett til å melde opp saker. I Rådets første periode var det bare Presidenten, statsministeren, stortingspresidenten og senatspresidenten som kunne trekke saker inn for rådet. Fra 1974 utvidet man muligheten og ga 60 deputées (parlamentsmedlemmer) eller 60 senatsmedlemmer rett til å få saker prøvd og åpnet dermed for at en opposisjon kunne ta omkamper der de mente lovforslag var i strid med Grunnloven. Først i 2010 fikk vanlige borgere muligheten til å melde opp saker og spørsmål. Dette har ført til at Forfatningsrådet har to til tre ganger så stor saksmengde å forholde seg til.

Det er en stor avstand mellom internasjonale avtaler og forpliktelser Ola Nordmann, og den folkelige motstanden får som regel ikke utløp i mer enn protestgrupper på facebook.

Til tross for saksmengde tilfører den allmenne klageadgangen en viktig demokratisering av Frankrike, og et norsk Grunnlovsråd burde ha en minst like bred mulighet til å få saker prøvd. Det er en stor avstand mellom internasjonale avtaler og forpliktelser Ola Nordmann, og den folkelige motstanden får som regel ikke utløp i mer enn protestgrupper på facebook. Og veto-retten i EØS-avtalen kan ikke sees på som reell når nærmere 2000 direktiver er innført uten at den har vært benyttet. Muligheten til å få internasjonale avtaler og forpliktelser vurdert mot Grunnlovens intensjon ville minket avstanden mellom borger og lovgiver, og gjort folket til deltakende aktører når politikerne går over hodet på oss.

Fra byråkratisk instans til rettighetsforsvarer
Dersom en lov blir vurdert grunnlovsstridig av Forfatningsrådet, trer den ut av kraft  umiddelbart. Et kjent og ferskt eksempel er President François Hollandes valgvinnende sak om å innføre 75 prosent skatt på all inntekt over 1 million euro. Loven ble klaget inn for Forfatningsrådet som kjente den ugyldig fordi det ville være en for stor andel av fellesutgiftene å ta for en privatperson. Hollande laget derfor et nytt forslag der ikke privatpersoner skulle betale millionærskatten, men firmaene som lønner dem.

Det er ikke bare Hollandes omfattende skattereformer som har fått prøve seg for Forfatningsrådet. I 1975 kjente man retten til framprovosert abort som ikke grunnlovsstridig , og i 2012 ble forsøket på å innføre en lov som gjorde det ulovlig å fornekte anerkjente folkemord stoppet fordi den var mot den grunnlovsfesta ytringsfriheten.

Men de aller viktigste vedtakene stammer fra tidlig søttitall da Forfatningsrådet la Grunnlovens fortaler til grunn for å avgjøre et spørsmål om fransk organisasjonsfrihet. Som fortaler regnes Erklæringen om Menneskets og borgerens rettigheter fra 1789 og fortalen til grunnloven av 1946 som utvider hvilke fundamentale rettigheter borgerne har krav på i lys av andre verdenskrig. Fra 2005 er også en verditekst om miljøvern tatt inn som fortale for Grunnloven. Vedtaket omtales som «en konstitusjonell revolusjon»: det var første virkelig prinsipielle vedtak som ble fattet, og etter dette var fortalene en del av rettsgrunnlaget. Rådet fikk en rolle som rettighetsforsvarer den ikke var tiltenkt i utgangspunktet.

Å notere med seg hjem
Grunnlovskonservatismen vår vitner om at historie og tradisjon har trumfet nødvendige tilpassinger. Spesielt den pågående debatten om språket i Grunnloven vitner om at vi helst ikke rører Grunnloven med mindre vi må. Men den viktigste lærdommen fra Frankrike må være at det er mulig å endre på noe så seriøst som en Grunnlov, selv om det er stas å ha verdens nest eldste. Vi burde i stedet ønske oss verdens yngste og mest moderne Grunnlov. Og der kunne et Grunnlovsråd inspirert av det franske Forfatningsrådet fått plass. Det ville skapt mer åpenhet i debattene om internasjonale traktater og avtaler, det ville ansvarliggjort folkevalgte, og det ville satt Grunnloven øverst, der den er ment å være.