Akademias tellekanter

Arvid Ellingsen

New Public Management (NPM) har overtatt som styringsform i akademia. Det har lagt grunnlaget for en sterkere økonomisk markedsorientering innen høyere utdanning og forskning – med tellekanter i finansieringssystemet og økning av midlertidig ansatte. Det har ført til krav om reversering av de mest kontroversielle effektene.

Hva er New Public Management?
New Public Management er et svært vidt begrep som har vært benyttet for å beskrive en rekke reformer innenfor offentlig sektor siden 1980-tallet. På grunnlag av innsikter fra public choice og bedriftsledelse forsøker New Public Management å øke effektiviteten innenfor offentlig sektor og kontrollen myndighetene har over offentlig sektor. En sentral hypotese innenfor New Public Management er at mer markedsorientering innenfor offentlig sektor vil lede til et mer kostnadseffektivt tilbud av offentlige goder uten at dette vil ha negative bieffekter på andre mål og vurderinger. Blant virkemidlene som har blitt benyttet for å sikre større samsvar mellom behov og ressursbruk i offentlig sektor er konkurranseutsetting, privatisering, internprissetting, stykkprisfinansiering.

Vitenskapelig ledelse
Idegrunnlaget kommer fra forskningsarbeidet til den amerikanske ingeniøren og vitenskapsmannen Fredrick Taylor og ble introdusert i boken «The Principles of Scientific Management» (1911). Taylorismen – eller vitenskaplig ledelse – innebærer at alt tankearbeid flyttes fra verkstedgulvet til ulike planleggingsavdelinger. Hovedmålet med ledelse i bedrifter er å sikre optimal velstand for både arbeidsgiver og ansatt. Effektiviseringen av masseproduksjonen på 1900-tallet, som samlebåndsproduksjonen i industrien, var sterkt påvirket av Taylors tankegang.

Fra den anglosaksiske verdenen og til Norge
NPM-bølgen begynte på New Zealand på begynnelsen av 1980-tallet. (Et land som i dag er på full fart vekk fra en del av disse styringsprinsippene.) Siden ble det innført i USA av Reagan og i Storbritannia av Thatcher. Stikkord var mer effektiv bruk av skattebetalernes penger, økt kontroll over offentlig ansatte, økonomiske incentiver for resultatoppnåelse. I Norge startet det i 1986 og 1987 med moderniseringsprogrammet til Regjeringen Willoch og fornyelsesprogrammet til Regjeringen Brundtland. I ettertid har ulike regjeringer videreført NPM i norsk forvaltning. Innenfor akademia har dette ført til harde kamper mellom myndighetene og fagbevegelsen i allianse med studentene. Denne alliansen klarte å nedkjempe NPM-inspirerte forslag fra to offentlige utvalg, først Ryssdalutvalget i 2003 og deretter Stjernøutvalget i 2009. Men først sto kampen om tellekantene i finansieringssystemet. 

Med kvalitetsreformen kom tellekantene
Fra innføringen av kvalitetsreformen i 2003 fikk akademia et resultatbasert finansieringssystem. Institusjonene skulle få uttelling på grunnlag av avlagte studiepoeng (beståtte eksamener verdsatt etter et bestemt system) og oppnådde resultater innen forskningsvirksomheten (publisering, doktorgrader, midler fra Forskningsrådet, EU og fra og med 2010 regionale fond). Undervisning og forskning handlet heretter om å få flest mulig gjennom et system som kun teller studiepoeng og publikasjoner. For forskerne medfører det eksempelvis at man ikke utdanner studenter helhetlig, men produserer studiepoeng i henhold til måltall.

Tellekantene fratar akademikerne friheten
En årsak til det høye arbeidspresset i sektoren er at universitetene og høyskolene har tatt opp langt flere studenter enn de får fullfinansiering for. Dette går ut over de ansattes arbeidsvilkår og muligheten for å utføre god undervisning og forskning. Forskere ender opp i en situasjon hvor det blir viktigere med antall publikasjoner enn innholdet i dem. Fem middelmådige artikler kan telle mer enn en artikkel av høy vitenskapelig kvalitet! Dette utfordrer både den dristige og nøysomme forskningen.

Den økte konkurransen om studentene mellom institusjonene har samtidig gjort reklamebudsjettene til budsjettvinnere: I 2006 ble det brukt nærmere 300 millioner reklamekroner i universitets -og høgskolesektoren for å tiltrekke seg studenter. Samtidig blir det opprettet billige og konjunkturbestemte studier, motefag som skapes for å konkurrere om studentene, heller enn av faglige årsaker.

Eksterne flertall
Det var utdannings- og forskningsminister Kristin Clemet som satte ned Ryssdalutvalget (NOU 2003:25). Utvalget la grunnlaget for ny lov om universiteter og høgskoler, men er husket mest for de kontroversielle forslagene om å endre institusjonens tilknytnings- og styringsform. Utvalgets flertall foreslo å omgjøre de statlige universitetene og høgskolene til selveiende institusjoner. De skulle ledes av et styre med ekstern styreleder og eksternt flertall. Et lite mindretall var imot dette og ville at de statlige institusjonene skulle fortsette som uavhengige forvaltningsorgan med lovfestede fullmakter, og disse ville også videreføre ordningen med et flertall blant de ansatte og studentene, og at rektor skulle velges.

2003 vil bli husket som et år der vi var vitne til den mest intense mobiliseringen i akademia siden 1968.

Akademia til kamp
Forslagene fra flertallet møtte kraftig motbør og 2003 vil bli husket som et år der vi var vitne til den mest intense mobiliseringen i akademia siden 1968. I front for mobiliseringen stod Forskerforbundet og Norsk Tjenestemannslag, med støtte fra de ulike studentorganisasjonene og hovedorganisasjonene i Norge. Alliansen samlet seg i «Vox Academica» og kampen sto om å forsvare akademia som viktige kulturbærere og institusjoner med samfunnsansvar.

I alliansen fryktet mange at fagtilbudet ville bli ytterligere ensrettet hvis det i større grad skulle styres av markedshensyn. Universiteter og høgskoler er kompetanseinstitusjoner og ledelse av slike institusjoner forutsetter høy grad av medvirkning fra ansatte og studenter samt faglig legitimitet blant ledere. Det er derfor viktig at ansatte og studenter er representert i styrende organer. Et styre med eksternt flertall vil ha begrenset legitimitet hos institusjonens ansatte, det vil neppe kjenne den faglige portefølje og har dermed ikke nødvendig innsikt for å kunne utøve faglig og strategisk ledelse.

I tillegg fryktet mange at ansatt rektor ville føre til at viktige beslutninger i større grad kom til å bli tatt i uformelle ledergrupper og i mindre grad i de demokratiske valgte styrene der de finnes. Dette undergraver rollen og innflytelsen til de demokratisk valgte organene. Vi ser at ledelsen i større og større grad gjør beslutninger uten å informere, drøfte eller forhandle med fagforeningene i forkant. Det skaper et demokratisk underskudd på institusjonene som vil være vanskelig å erstatte fullt ut med medbestemmelsesordninger knyttet til statens hovedavtalen. Forskerforbundet sa rett ut at eksternt flertall og ansatt rektor kan hindre sektorens vitenskapelige forpliktelse i å være allment tilgjengelig ved å styre institusjonene i retning av mer kommersielle formål.

Dette er et unikt eksempel på at det lar seg gjøre å stoppe forsøk på nyliberalisering i offentlig sektor.

Den voldsomme og tverrpolitiske mobiliseringen førte til at Kristin Clemet trakk de mest kontroversielle forslagene fra Ryssdalutvalget. Dette er et unikt eksempel på at det lar seg gjøre å stoppe forsøk på nyliberalisering i offentlig sektor.

Nytt utvalg, samme kamp
Kunnskapsminister Øystein Djupedal satte ned Stjernøutvalget (NOU 2008:3), som la frem forslag om å slå sammen samtlige statlige høyere utdanningsinstitusjoner til åtte – ti landsdelsuniversiteter. Utvalget foreslo også å lovfeste en styringsmodell med enhetlig ledelse og ekstern styreleder. De tok omkamp styrings- og ledelsesformene, med storfusjoner og rasjonalisering som hovedgrep.

Akademias reaksjon på Stjernøutvalget
Den sterke alliansen fra 2003 var intakt og takket være en rask reaksjon møtte Øystein Djupedal en politisk storm han ikke var forberedt på. Ny statsråd Tora Aasland la de fleste forslagene fra Stjernø i skuffen, og gikk i stedet inn for forslaget fra fagbevegelsen og studentorganisasjonene om å fremme tiltak for å øke samarbeidet i sektoren.

Fagbevegelsens videre kamp
Fra 2008 og frem til i dag har Forskerforbundet (og Unio) og NtL (og LO) videreført en strategisk allianse for å nedkjempe kritiske deler av denne styringsformen. Hovedsakene har vært en kamp for å endre finansieringsmodellen for universitets- og høgskolesektoren, redusere bruken av midlertidige ansettelser og avtalefeste den individuelle forskningsretten.

Færre tellekanter
NTL, Forskerforbundet og Norsk Studentorganisasjon har foreslått en endring i finansieringsmodellen når det gjelder utdanningskomponenten. Ved å redusere den resultatbaserte delen av utdanningskomponenten fra 40 % til 20 %, slik at 80 % av midlene utbetales som grunnfinansiering eller basismidler når studentenes tas opp og 20 % etter to år. Samtidig bør det kunne settes en øvre grense for produksjon av studiepoeng som ikke er fullfinansierte på for eksempel 10 % av det totale antall studieplasser ved de respektive institusjonene. En slik omlegging vil imøtekomme kritikken mot økt rapportering, byråkratisering, reklamebudsjetter og tellekanter som ikke styrker samarbeidskulturen i forskningsmiljøene. Men dette tiltaket er hittil blitt avvist av den rødgrønne regjeringen.

Andelen midlertidige ansatte ved universiteter og høyskoler er dobbelt så høyt som i arbeidslivet for øvrig.

Midlertidigheten må ned
For å sikre forskernes akademiske frihet og samfunnets tillit til at forskningen skjer på en kritisk og uavhengig måte, er fast tilsetting og en trygg arbeidssituasjon nødvendig. Midlertidig ansatte i vitenskapelige stillinger utgjør ca 20 % ved universitetene og høgskolene, og ca 17 % for saksbehandler/utrederstillinger, og midlertidigheten blant forskere er tilsvarende høy ved flere av universitetssykehusene og i museumssektoren. Andelen midlertidige ansatte ved universiteter og høyskoler er dobbelt så høyt som i arbeidslivet for øvrig. Denne situasjonen er skapt som resultat av NPM, med press på økt fleksibilitet i arbeidslivet. Det er også mange som har påpekt at det er en sammenheng mellom valg av finansieringsmodell og sektorens andel av midlertidig tilsetting. Institusjonene blir premiert hvis de øker den eksterne finansieringen, særlig fra Norges forskningsråd, for korte tidsperioder. Dette bidrar sterkt til økt midlertidighet og uforutsigbarhet for de ansatte.

Kvinner er overrepresentert når det gjelder midlertidig tilsetting i undervisnings- og forskerstillinger.

Den utstrakte bruken av midlertidighet gjør det også mindre attraktivt å velge en forskerkarriere og hindrer likestilling og god livsløpspolitikk. Kvinner er overrepresentert når det gjelder midlertidig tilsetting i undervisnings- og forskerstillinger. Konsekvensen kan være at kvinner i større grad enn menn velger bort en forskerkarriere til fordel for mer forutsigbare rammebetingelser andre steder. Fast ansettelse er derfor et viktig likestillingspolitisk virkemiddel.

De siste tallene fra 2012 viser lite tegn til nedgang i midlertidigheten. Den rødgrønne regjeringen har derfor kort tid på seg til å redusere tellekantene og styrke rettighetene til de som er ansatt i staten på ekstern finansiering. 

Tidsbruksundersøkelsen, som ble publisert januar 2012, viser at de ansatte ikke kan utføre sine arbeidsoppgaver, forskning, undervisning og administrasjon, innenfor normarbeidsdagen.

Knapphet på tid
Tidsbruksundersøkelsen, som ble publisert januar 2012, viser at de ansatte ikke kan utføre sine arbeidsoppgaver, forskning, undervisning og administrasjon, innenfor normarbeidsdagen. Vitenskapelig ansatte i heltidsstillinger ved universiteter og høgskoler i Norge i 2010 jobbet i gjennomsnitt 47,6 timer per uke. Tid til sammenhengende forskning og utvikling har blitt en knapphetsfaktor. Partene i arbeidslivet bør avtalefeste den individuelle forskningsretten. En avtale som klargjør forskningsretten, vil også bidra til en avbyråkratisering av arbeidshverdagen i universitets- og høgskolesektoren.

Den frie tanke
Universiteter og høgskoler må være preget av høy grad av selvstendighet for at de skal kunne ha en kritisk funksjon. Dette forutsetter at institusjonene er faglig uavhengige av sine finansieringskilder, enten dette er statlige myndigheter eller markedet. Dette vil bidra til en nødvendig akademisk frihet og faglig integritet som gjør at samfunnet kan ha tiltro til at forskeren etter beste evne og i tråd med forskningsetiske prinsipper fremskaffer og formidler holdbar kunnskap.

New Public Management er politisk mistillit mot den frie tanke.

New Public Management er en politisk mistillit mot den frie tanke, og hindrer forskeren å gjøre jobben sin. Det er ikke mulig å telle tanker og rapportere i nåtid.  Det er behov for en overordnet demokratisk utvikling av høyere utdanning og forskning i Norge. Markedstilpasningen av sektoren er gått for langt og bør reverseres. Men en endring bort fra markedstenkningen forutsetter politiske vilje til handling. Derfor må fagbevegelsen stå sammen for å vinne frem med alternative styrings- og finansieringssystem i akademia. Vårt felles mål er å bedre de ansattes arbeidsvilkår og styrke kvaliteten i høyere utdanning og forskning.